Más allá de promesas y planes: Hacer realidad la adaptación al cambio climático

Autoras: Raisa Ojala & Vivi Niemenmaa, coordinadoras de la redacción de la publicación CCAA en la Secretaría del GTAMA de la INTOSAI en 2025.

La adaptación es urgente, pero los avances son frágiles

Debido al cambio climático, comunidades de todo el mundo están perdiendo sus hogares por las inundaciones, sus cosechas por la sequía y sus costas por la subida del nivel del mar. También están aumentando los riesgos financieros relacionados con la falta de adaptación o con una adaptación deficiente. Los gobiernos han respondido con sus planes y promesas, pero la adaptación sobre el terreno sigue siendo frágil. La reciente Auditoría Cooperativa Global de las Acciones de Adaptación al Cambio Climático (CCAA) de 54 EFS reveló por qué está fracasando la adaptación, y qué pueden hacer las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) para cambiar esa trayectoria.

Las auditorías de la CCAA marcaron un hito. Proporcionaron una instantánea global de la gobernanza de la adaptación e identificaron recomendaciones claras de mejora para los gobiernos, las EFS y las partes interesadas globales. Pero las auditorías no son un fin en sí mismas, sino un medio para impulsar el cambio. Sin un seguimiento sistemático, incluso las mejores recomendaciones de las EFS corren el riesgo de caer en el olvido. Para mejorar el impacto, las EFS deben supervisar la aplicación de estas recomendaciones, comprometerse con las principales partes interesadas dentro del ecosistema de la rendición de cuentas y hacer un seguimiento de si los indicadores de adaptación mejoran con el tiempo. Los sistemas de seguimiento sólidos y las herramientas como ClimateScanner pueden ayudar a las EFS a identificar los riesgos de adaptación de alta prioridad para incluirlos en la cartera de auditoría.

Lo que revelaron las auditorías de la CCAA

Las auditorías de la CCAA se centraron en cuatro áreas temáticas:

1. Planificación y acciones de adaptación al cambio climático
2. Gestión de los recursos hídricos
3. Reducción del riesgo de catástrofes
4. Aumento del nivel del mar y erosión costera

En todos estos temas, las EFS identificaron retos recurrentes que explican por qué suelen fracasar los esfuerzos de adaptación:

1. Las evaluaciones de riesgos son incompletas o se ignoran

Una adaptación eficaz empieza por comprender los riesgos climáticos. Sin embargo, muchos países carecían de evaluaciones de riesgos exhaustivas y actualizadas. Cuando existían evaluaciones, a menudo estaban fragmentadas, eran específicas de un sector o estaban desconectadas de la planificación y la presupuestación. Algunas auditorías descubrieron que las evaluaciones de riesgos no se utilizaban para orientar la asignación de recursos, lo que dejaba a los gobiernos más reactivos que proactivos.

2. Existen planes, pero carecen de especificidad y coherencia

La mayoría de los países auditados tenían planes nacionales de adaptación o estrategias sectoriales. Sin embargo, muchos planes carecían de detalles operativos: funciones claras, plazos, indicadores mensurables y alineación presupuestaria. La fragmentación era habitual: los planes estaban dispersos entre los ministerios, con escasa coordinación entre los niveles nacional y local. Sin coherencia, las acciones de adaptación corren el riesgo de duplicarse, ser ineficaces o fracasar.

3. La aplicación es débil

Incluso los planes bien diseñados se estancaron durante la ejecución. Las EFS detectaron lagunas en la gobernanza, capacidad insuficiente y mala coordinación entre los organismos de ejecución. En algunos casos, los esfuerzos de adaptación se redujeron a proyectos aislados en lugar de a estrategias integradas. A menudo faltaban el respaldo jurídico y los mecanismos de ejecución, lo que hacía que los compromisos de adaptación fueran más bien aspiracionales que realizables.

4. La financiación es inadecuada y descoordinada

Los déficits de financiación fueron un hallazgo universal. Muchos gobiernos carecían de estrategias específicas de financiación para el clima o de sistemas de seguimiento del gasto en adaptación. El etiquetado presupuestario y el análisis coste-eficacia eran poco frecuentes. Como consecuencia, los recursos no se dirigían sistemáticamente a los sectores de alto riesgo o a las poblaciones vulnerables. La fuerte dependencia de los fondos internacionales añadía complejidad, especialmente en los pequeños estados insulares en desarrollo, con países que luchaban por acceder a la financiación climática y gestionarla eficazmente.

5. El seguimiento y la evaluación son casi inexistentes

Quizás la carencia más crítica identificada fue la ausencia de sistemas sólidos de seguimiento y evaluación (S&E). Sin S&E, los gobiernos no pueden evaluar si las acciones de adaptación reducen la vulnerabilidad o aportan los beneficios previstos. Las EFS informaron de que la mayoría de los países carecían de indicadores, bases de referencia o sistemas de datos centralizados para la adaptación. Esto dificulta enormemente la rendición de cuentas y el aprendizaje.

6. La inclusión es limitada

Las medidas de adaptación suelen pasar por alto las voces de los más afectados: pueblos indígenas, mujeres, comunidades rurales y otros grupos vulnerables. Aunque algunas auditorías destacaron buenas prácticas en la planificación participativa, la mayoría consideró que la participación era insuficiente o incoherente. Una inclusión deficiente socava la confianza, la equidad y la sostenibilidad de las medidas de adaptación.

El papel de las EFS en el seguimiento

Las EFS tienen un mandato único para supervisar de forma independiente el gasto público y la aplicación de las políticas. Las EFS pueden:

• Verificar si los gobiernos han subsanado las deficiencias detectadas en las auditorías de las CC AA.
• Evaluar los avances en los elementos facilitadores clave: evaluación de riesgos, planificación, coordinación, financiación, inclusión y sistemas de supervisión.
• Destacar las buenas prácticas y compartir lecciones entre países y regiones.
• Reforzar la transparencia y la confianza en la gobernanza climática.

Las auditorías de seguimiento no deben ser ejercicios puntuales. Deben formar parte de una práctica fiscalizadora sostenida, integrada en los planes anuales y respaldada por estrategias institucionales. Para ello es necesario crear capacidades, adaptar las metodologías y fomentar la colaboración entre las EFS.

Aprovechar ClimateScanner para un seguimiento continuo

Supervisar el progreso de la adaptación es un reto. Los beneficios a menudo se materializan décadas más tarde, y es difícil definir las métricas. Las EFS pueden incluir la adaptación al clima como un área temática en la cartera de auditorías estratégicas e identificar las auditorías que pueden llevarse a cabo durante un periodo de tiempo, examinando las diferentes dimensiones de las acciones de adaptación al cambio climático.

ClimateScanner, una iniciativa del GTAMA de la INTOSAI creada por la EFS de Brasil, puede complementar los esfuerzos de auditoría de gestión relacionados con la adaptación.

ClimateScanner proporciona una revisión rápida de la gobernanza, las políticas y la financiación en materia de clima. Como escáner, no sustituye a las auditorías. Sin embargo, al integrar las auditorías de seguimiento de la CCAA con las evaluaciones de ClimateScanner, las EFS pueden:

• Comprueba si los indicadores de adaptación mejoran con el tiempo.
• Compara los avances entre países y regiones.
• Identificar los riesgos emergentes y las prioridades para futuras auditorías.
• Aportar pruebas para marcos globales como el Acuerdo de París y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Por ejemplo, si una auditoría de la CCAA recomendó establecer una estrategia nacional de financiación para el clima, las EFS pueden utilizar ClimateScanner para comprobar si existe dicha estrategia y si el etiquetado presupuestario está operativo. Del mismo modo, si una auditoría puso de manifiesto lagunas en la evaluación de riesgos, ClimateScanner puede ayudar a verificar si se han institucionalizado marcos de riesgo actualizados e inclusivos.

De las recomendaciones a los resultados: Una llamada a la acción

El informe resumido de la CCAA, los informes de auditoría individuales, así como un banco de preguntas compuesto por preguntas de auditoría desarrolladas para la formación en línea, así como las preguntas que las EFS utilizaron realmente, constituyen una gran fuente de información e inspiración para las EFS de todo el mundo.

Las auditorías de la CCAA transmitieron un mensaje claro: la adaptación fracasa debido a lagunas en la gobernanza, la financiación y el seguimiento. Las EFS han demostrado que estas lagunas pueden identificarse y abordarse. Pero el siguiente paso para las EFS que han auditado la adaptación es crucial: controlar si los gobiernos actúan conforme a las recomendaciones de las auditorías y si mejoran los resultados de la adaptación.

La adaptación al clima es una carrera contrarreloj. Cada retraso aumenta los riesgos para las vidas, los medios de subsistencia y los presupuestos públicos. Las auditorías de la CCAA han iluminado el camino a seguir: una adaptación sistemática, inclusiva y responsable. Ahora, las EFS pueden iniciar auditorías sobre el tema y hacer un seguimiento de los avances, exigiendo responsabilidades y garantizando que cada dólar gastado aporte resiliencia allí donde más se necesita.

Puedes encontrar el informe de auditoría en tres idiomas:

Español: CCAA-Publicacion-Global.pdf

Español: CCAA-Publicacion-Global-SPA.pdf

En árabe: CCAA-Global-Publication_AR-Final.pdf

Un banco de preguntas de auditoría recoge las preguntas basadas en la formación online y en las auditorías realizadas: Microsoft Word – CCAA_Banco de preguntas de auditoría sobre la adaptación al clima