Auditoría de rendimiento centrada en el ciudadano: el aprendizaje del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil)
Autores: Klauss Henry Nogueira, Luís Gustavo Gomes Andreoli y Salvatore Palumbo, Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil)
1. Introducción: Cuando las auditorías fallan en captar lo que realmente importa.
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) han ido expandiendo progresivamente su función más allá del control del cumplimiento legal y de la regularidad administrativa en aras de mejorar las políticas públicas y la calidad de los servicios prestados a la sociedad. A pesar de esta evolución, muchas auditorías siguen centrándose en los procesos burocráticos, las estructuras de gobernanza y los indicadores institucionales, sin captar del todo cómo las deficiencias en el sector público afectan a la vida diaria de los ciudadanos.
Este desafío que se ha ganado la creciente atención de la comunidad internacional de auditores. La INTOSAI y organizaciones regionales como la OLACEFS ya han hecho hincapié en la importancia de que las auditorías se focalicen en el impacto social, el valor público y las perspectivas de la ciudadanía a la hora de valorar el desempeño gubernamental.
En este contexto, el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil) desarrolló en 2025 la guía ‘Fiscalizando con el ciudadano en el foco’. Su premisa central es que el hecho de conocer los problemas públicos desde la perspectiva del ciudadano ayuda a que las auditorías sean más pertinentes, eficaces y acordes a las necesidades reales de la sociedad.
2. La guía «Fiscalizando con el ciudadano en el foco»: un enfoque de auditoría orientado al impacto.
Con el fin de traducir los principios de impacto social y de poner el foco en el ciudadano a métodos prácticos de auditoría, el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil) elaboró en 2025 la guía Fiscalizando con el ciudadano en el foco. Esta guía ayuda a los equipos de auditoría a identificar problemas del sector público desde la perspectiva de los ciudadanos afectados por las políticas y los servicios gubernamentales.
El enfoque está, además, en línea con la INTOSAI-P 12, que señala que las Entidades Fiscalizadoras Superiores deberían contribuir a «marcar la diferencia en la vida de los ciudadanos», fortaleciendo la rendición de cuentas, la transparencia y la generación de valor público. La guía expande el foco tradicional de las auditorías al incorporar la escucha activa, el análisis de la experiencia del usuario y la valoración del impacto de las políticas.
En el núcleo del enfoque está el reconocimiento de que los problemas públicos complejos no se pueden entender en todas sus dimensiones solo a través de indicadores agregados, revisiones de documentos o valoraciones formales de la gobernanza. Por este motivo, la guía combina evidencia cuantitativa y cualitativa, al tiempo que promueve un compromiso más estrecho entre auditores, gestores públicos, especialistas y ciudadanos.
La metodología organiza el proceso de auditoría en cuatro etapas: (1) conocer el problema desde la perspectiva del ciudadano; (2) valorar la respuesta gubernamental; (3) desarrollar soluciones basadas en la evidencia; y (4) monitorear si las intervenciones han mejorado la vida de los ciudadanos. Este marco traslada parte del foco de la supervisión externa de los procesos administrativos a las experiencias de los ciudadanos y a los resultados de las políticas.
A la vez que preserva las técnicas de auditoría ya establecidas, este enfoque completa la caja de herramientas analíticas de los auditores con entrevistas a los ciudadanos, análisis de quejas, el mapeo del recorrido del usuario, mapas de empatía, talleres colaborativos sobre recomendaciones y un monitoreo centrado en los ciudadanos, todos ellos elementos que refuerzan la relevancia social, la legitimidad y el potencial transformador de las auditorías de rendimiento.
3. El enfoque en la práctica: experiencias con la auditoría centrada en el ciudadano.
Tras la publicación de la guía Fiscalizando con el ciudadano en el foco, varios equipos de auditoría del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil) comenzaron a aplicar este enfoque a las auditorías de políticas y servicios públicos. Aun correspondiendo a una fase temprana, estas experiencias han mostrado cómo el hecho de tener en cuenta la perspectiva ciudadana puede influir en la definición de los temas de auditoría, la recopilación de la evidencia, las recomendaciones y el monitoreo de los resultados.
Los casos que se presentan a continuación reflejan diferentes niveles de aplicación del enfoque. Y a pesar de sus distintos contextos, hay un objetivo común: acercar más la supervisión externa a las experiencias de las personas afectadas por las políticas públicas. El compromiso ciudadano ayudó a revelar problemas no captados por los indicadores gubernamentales, a profundizar el conocimiento y la comprensión de los resultados de las políticas y a fortalecer los mecanismos de monitoreo de la eficacia a lo largo del tiempo.
En su conjunto, estas experiencias muestran la evolución del enfoque centrado en el ciudadano: desde la incorporación de las perspectivas de los ciudadanos para la identificación de los problemas hasta la evaluación de los efectos de las políticas y el establecimiento de mecanismos para monitorear de forma continua los resultados tal y como los percibe la sociedad.
Caso 1 – Microemprendedores individuales (MEI): incorporando la perspectiva ciudadana en la auditoría del «coste de Brasil».
Una de las primeras aplicaciones del enfoque centrado en el ciudadano fue una auditoría de rendimiento enfocada en los retos a los que se enfrentan los Microemprendedores Individuales (MEI) en Brasil. La auditoría formaba parte de la estrategia del TCU para abordar el denominado «coste de Brasil» —el conjunto de barreras burocráticas, económicas y estructurales que incrementan el coste empresarial y lastran la actividad productiva en el país—.
Desde la misma etapa de planificación, el equipo de auditoría trató de conocer cómo estos empresarios percibían los obstáculos regulatorios y administrativos. Así que, en lugar de basarse únicamente en indicadores institucionales y procesos formales, la auditoría se centró directamente en los usuarios de las políticas. La metodología combinó el análisis de documentos y datos con entrevistas, la participación en eventos dirigidos a microemprendedores y encuestas realizadas en diferentes regiones de Brasil.
Este enfoque cambió el proceso de planificación tradicional de la auditoría. En vez de empezar por los procedimientos administrativos y los indicadores institucionales, el equipo identificó primero las barreras que los empresarios consideraban las más significativas para sus negocios.
Gracias al apoyo de la Secretaría de Relaciones Institucionales del TCU, el equipo pudo tomar parte y distribuir 262 cuestionarios en eventos para microemprendedores en todo Brasil. A través de estas interacciones se observaron problemas que a menudo se pasan por alto en los análisis tradicionales, entre ellos, la burocracia excesiva, la deficiente coordinación entre organismos públicos y las dificultades para acceder a la información.
La perspectiva de los empresarios también influyó en cómo se comunicaron los resultados de la auditoría. En el informe final se empleó un lenguaje accesible y se puso de relieve cómo los problemas detectados afectaban a la vida diaria de los microemprendedores, ilustrando este impacto con la evidencia recopilada durante la auditoría.
El enfoque también redefinió las prioridades de auditoría. Más allá de la coordinación gubernamental y el monitoreo de las políticas, la auditoría hizo hincapié en el insuficiente compromiso para con los microempresarios, en la difusión limitada de las iniciativas disponibles y en las dificultades para comprender los requerimientos regulatorios. Este giro amplió el foco de la auditoría desde las cuestiones predominantemente administrativas a los retos que experimentan los usuarios de políticas de forma directa.
La experiencia también dejó patente los desafíos metodológicos. Recopilar y analizar las percepciones de los ciudadanos requirió adaptar las técnicas de auditoría, involucrar a partes interesadas externas e invertir un esfuerzo adicional para transformar la evidencia cualitativa en hallazgos fiables. No obstante, demostró también que la incorporación sistemática de la perspectiva ciudadana mejora la capacidad del auditor para identificar problemas relevantes, conocer los efectos de las políticas y formular recomendaciones más acordes con las necesidades de la sociedad.
Caso 2 – Acuicultura: conocer las barreras desde la experiencia de los productores.
Otro ejemplo de aplicación del enfoque centrado en el ciudadano fue una auditoría de rendimiento sobre la gobernanza de la acuicultura en Brasil. La auditoría identificó obstáculos clave para el desarrollo sostenible del sector, especialmente en relación con la regularización de proyectos, la información oficial disponible y la reducción de la informalidad entre los productores.
Aunque la acuicultura haya crecido de forma significativa y posea un considerable potencial productivo, muchos productores siguen teniendo dificultades para acceder a las políticas públicas, al crédito, a la asistencia técnica y a los procesos de regulación. Debido a que en el sector predominan los productores a pequeña escala, a menudo informales, la auditoría aunó el análisis institucional y regulatorio con una evaluación de la experiencia de los productores a la hora de acceder a las políticas públicas.
La metodología combinó herramientas de auditoría tradicionales y revisiones de documentos, valoraciones de riesgos y análisis de gobernanza con entrevistas, encuestas y visitas sobre el terreno.
Este enfoque amplió la perspectiva de la auditoría al incorporarse también el punto de vista de los propios productores acerca de las principales barreras a la acuicultura.
El compromiso con los productores reveló obstáculos más allá de los identificados inicialmente, incluidas las demoras en los procesos regulatorios, la inseguridad jurídica, el exceso de burocracia y un acceso limitado a la información sobre las regulaciones. Además, el punto de vista de los productores dejó patente los efectos de la inestabilidad institucional y la gobernanza fragmentada sobre la actividad económica local.
El análisis de las partes interesadas, los paneles de expertos y la observación directa mejoraron la comprensión de los resultados de las políticas y redujeron el riesgo de limitar la auditoría a una evaluación formal de reglas, estructuras y procesos administrativos.
Esta experiencia demostró que, en sectores dominados por pequeños productores y muy dependientes de las políticas públicas, el compromiso directo fortalece las auditorías de rendimiento, al permitir identificar cuellos de botella operativos, conocer los impactos territoriales y generar valoraciones que reflejan mejor las realidades locales. Asimismo, puso sobre el tapete los desafíos relacionados con la diversidad de las partes interesadas, la escasez de datos oficiales y el equilibrio entre la evidencia cualitativa y la cuantitativa.
Caso 3 – Consejos Federales: transparencia, monitoreo continuo y la iniciativa Compromiso Ciudadano.
Una tercera experiencia fue la auditoría de rendimiento de los Consejos Federales, los colegios profesionales federales de Brasil, enfocada en la supervisión que ejercen los Consejos nacionales sobre sus contrapartes regionales. La auditoría evaluó los temas de gobernanza, integración, coherencia y transparencia en el ámbito de la regulación profesional.
Aunque en un principio estuvo estructurada en torno a la gobernanza y la supervisión, la auditoría fue evolucionando hasta incorporar también la eficacia social y la participación ciudadana. Así se constató que la regulación profesional afecta directamente a la calidad y la seguridad de los servicios prestados a la sociedad.
La metodología incluyó encuestas, valoraciones de la madurez institucional e indicadores en materia de regulación, supervisión, integración tecnológica y transparencia. Asimismo, integró mecanismos para evaluar la efectividad desde la perspectiva de la sociedad.
Uno de los resultados más innovadores de la auditoría fue la propuesta de una iniciativa de Compromiso Ciudadano.
En el marco de esta iniciativa se proponían indicadores de eficacia desarrollados con participación social, en combinación con un monitoreo continuo y la divulgación pública de los resultados. En vez de focalizarse únicamente en el cumplimiento de las recomendaciones de auditoría, buscaba vincular más estrechamente la supervisión externa con la percepción que tiene la sociedad de los resultados de la regulación profesional.
El TCU autorizó realizar un monitoreo continuo a través de encuestas periódicas y la publicación de indicadores en un dashboard específico. También se propuso en la auditoría un grupo de trabajo para institucionalizar la iniciativa de Compromiso Ciudadano, con objetivos de monitoreo, la evaluación y eficacia relacionados con las políticas y los servicios auditados.
A diferencia de los casos anteriores, en los que la participación de los ciudadanos estaba enfocada a recabar sus percepciones en el marco de la auditoría, esta experiencia llevó el enfoque un paso más allá, al crear mecanismos permanentes para monitorear los resultados de las auditorías desde la perspectiva de la sociedad.
Además, la experiencia puso de manifiesto las dificultades a la hora de definir indicadores de eficacia, asegurar la participación representativa y encontrar un equilibrio entre la independencia institucional, la viabilidad operacional y las expectativas sociales. No obstante, demostró también el potencial que hay para mejorar la transparencia, reforzar la rendición de cuentas frente a la sociedad e incorporar un monitoreo continuo de los impactos tal y como los percibe la ciudadanía.
4. Lecciones aprendidas y retos de un enfoque centrado en el ciudadano
Los primeros pasos en la implementación de la guía Fiscalizando con el ciudadano en el foco han sacado a la palestra las ventajas y los retos que supone incorporar las perspectivas de los ciudadanos en las auditorías de rendimiento. Pero, con independencia de los distintos contextos, el enfoque ha ayudado a los equipos de auditoría a conocer y comprender mejor los problemas del sector público, a vincular la labor de auditoría con las experiencias vividas por la gente y a generar evaluaciones que reflejan mejor los efectos reales de la acción gubernamental.
Uno de los principales beneficios fue la identificación de problemas que probablemente no habrían salido a la luz tan solo a partir de la revisión de documentos, de indicadores institucionales o de valoraciones formales de la gobernanza. Las entrevistas, las encuestas, las visitas sobre el terreno, la observación directa y otros mecanismos de escucha ayudaron a revelar las barreras con las que se encuentran los ciudadanos en su interacción cotidiana con los servicios públicos, particularmente en situaciones caracterizadas por una excesiva burocracia, las estructuras institucionales fragmentadas, un acceso limitado a la información y las complicaciones en la prestación de los servicios.
Los casos prácticos también demostraron que una perspectiva centrada en el ciudadano puede influir sobre las preguntas de auditoría, la priorización de riesgos y las recomendaciones. En varias ocasiones, las deficiencias administrativas se llegaron a conocer a través de su impacto en los ciudadanos, los empresarios, los productores y los usuarios de los servicios públicos.
Otra lección tiene que ver con la comunicación. El uso de un lenguaje accesible, los ejemplos prácticos y los mecanismos de transparencia ayudaron a acercar los resultados de auditoría a las partes interesadas no especializadas, lo que reforzó la legitimidad de la auditoría y contribuyó a la rendición de cuentas ante la sociedad.
Por otra parte, las experiencias dejaron patentes importantes desafíos metodológicos. Recopilar y analizar evidencia cualitativa requiere tanto de prácticas de auditoría como de asegurar una participación representativa, validar la información y lograr el equilibrio entre la evidencia cualitativa y la cuantitativa. Asimismo, los equipos de auditoría tuvieron que hacer frente a limitaciones en términos de tiempo, recursos y habilidades imprescindibles para una cooperación más intensa con los ciudadanos y las partes interesadas.
Otro reto radica en trasladar las perspectivas de los ciudadanos a criterios de auditoría objetivos y a indicadores de eficacia medibles. Si bien el compromiso con los usuarios de las políticas amplía el conocimiento y la comprensión de los auditores de los problemas del sector público, es necesario seguir desarrollando la metodología para integrar toda esta información en la planificación, la ejecución y el seguimiento de las auditorías.
5. Conclusión
A medida que las políticas públicas se vuelven más complejas y crecen las expectativas con respecto a la eficacia gubernamental, las Entidades Fiscalizadoras Superiores se enfrentan a presiones cada vez mayores para no solo verificar el cumplimiento y la responsabilidad, sino contribuir también con aportaciones tangibles a la mejora de la vida de los ciudadanos.
En conjunto, los resultados sugieren que el enfoque centrado en el ciudadano tiene la capacidad de fortalecer las auditorías orientadas al impacto, potenciar el valor público y acercar la supervisión externa a las necesidades de la sociedad. Y, más que sustituir a los métodos tradicionales, los complementa con herramientas que hacen las auditorías de rendimiento más relevantes, comprensibles y receptivas a las realidades de los ciudadanos.
La experiencia del TCU con la guía Fiscalizando con en el ciudadano en el foco ilustra cómo la incorporación de la perspectiva ciudadana puede ayudar a las Entidades Fiscalizadoras Superiores a producir auditorías no solo técnicamente sólidas, sino también más significativas para la sociedad. Dado que las EFS buscan maximizar el valor público de su trabajo, la auditoría centrada en el ciudadano ofrece una vía práctica para que los resultados de auditoría resulten más relevantes, impactantes y alineados con las necesidades de las personas a las que, en última instancia, sirven con sus servicios.
Referencias
- Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil). Fiscalizando con el ciudadano en el foco: una guía para auditores. Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/cartilha-manual-ou-tutorial/fiscalizando-com-o-cidadao-no-foco-um-guia-para-auditores/
- Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil). El TCU identifica fallos en las acciones para apoyar a los microempresarios y reducir el «coste de Brasil». Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/ha-falhas-em-acoes-para-apoiar-microempreendedores-e-reduzir-o-custo-brasil-diz-tcu
- Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil). Una auditoría analiza el sector de la acuicultura en Brasil. Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/auditoria-analisa-atividade-pesqueira-do-brasil
- Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU de Brasil). Una auditoría examina la coordinación entre los Colegios Profesionales. Disponible en: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/auditoria-analisa-coordenacao-entre-conselhos-profissionais
- INTOSAI. INTOSAI-P 12 – El Valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores – marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos. Disponible en: https://www.issai.org/pronouncements/intosai-p-12-the-value-and-benefits-of-supreme-audit-institutions-making-a-difference-to-the-lives-of-citizens/
