La Oficina Nacional de Auditoría de Australia desarrolla una metodología para auditar la ética

La importancia de la ética en los programas gubernamentales ha quedado patente en numerosas auditorías de la Oficina Nacional de Auditoría de Australia (ANAO), en particular en aquellas, en las que se examinan las adquisiciones y la administración de las subvenciones. La falta de documentación y registros adecuados que respalden la justificación de las decisiones tomadas o las acciones acometidas por las entidades auditadas constituye una temática recurrente.

En su informe intermedio, el Auditor General Grant Hehir identificó la consideración de la ética por parte de la ANAO como un área susceptible de mejoras y apuntó a la necesidad de desarrollar un marco y una metodología que permitan evaluar el uso ético de los recursos públicos, además de revisar el cumplimiento técnico de las normas y los marcos políticos. 

Un marco para auditar la ética

La ANAO consultó a la Comisión de Servicios Públicos y al Ministerio de Finanzas de Australia con vistas a elaborar un marco para auditar la ética a partir de los requisitos éticos existentes en el sector público australiano. 

La ANAO define el marco ético del sector público australiano como sigue:

• El marco jurídico aplicable a la entidad objeto de fiscalización. El marco jurídico aplicable a todos los organismos del Servicio Público Australiano (APS, por sus siglas en inglés) comprende la Ley de Finanzas y la ley que rige el funcionamiento del APS, incluidos sus valores y su código de conducta. 
• Los marcos específicos para cada actividad (es decir, marcos clave para la gestión de los recursos del sector público destinados a actividades específicas del gobierno australiano, como las Commonwealth Grants Rules and Guidelines (Normas y Directrices sobre Subvenciones de la Commonwealth) y las Commonwealth Procurement Rules (Normas de Adquisición de la Commonwealth).
• Las Órdenes de Política Gubernamental, que son órdenes dictadas por el ministro de finanzas en virtud de la Ley de Finanzas, y en las que se especifica una determinada política del gobierno australiano a aplicar a la entidad objeto de fiscalización. 
• Los marcos específicos para cada entidad, que pueden incluir, por ejemplo, sus políticas, directrices y procedimientos. 

La selección de los elementos adecuados del marco ético que se aplicarán en cada auditoría dependerá del tipo de la entidad objeto de fiscalización, del tipo de auditoría y de cualesquiera circunstancias exclusivas de la actividad auditada.

El Parlamento australiano ha establecido requisitos en la ley Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (Ley de Gobernanza Pública, Rendimiento y Rendición de Cuentas de 2013; Ley PGPA, por sus siglas en inglés), entre los que se incluye exigir a la Commonwealth y a sus entidades un uso y una gestión adecuados de los recursos públicos (sección 5). La autoridad que debe rendir cuentas por una entidad con responsabilidad sobre fondos relevantes tiene el deber, en virtud del artículo 15 de la Ley PGPA, de promover el uso adecuado de los fondos de los que es responsable la autoridad que debe rendir cuentas. El término “adecuado”, cuando se utiliza en relación con el uso o la gestión de recursos públicos, significa eficiente, eficaz, económico y ético (sección 8). La ANAO evalúa todos los aspectos relativos al uso adecuado de los recursos, siendo la eficacia el más común de los objetivos examinados.

El Glosario PGPA del Ministerio de Finanzas define la ética así:

• la medida en la que el uso propuesto de los recursos públicos es coherente con las creencias y valores fundamentales de la sociedad. Cuando una persona se comporta de manera ética, cabe esperar que otra persona en una situación similar actúe de manera parecida. A efectos de la aprobación de propuestas de compromiso de fondos relevantes, un uso ético de los recursos implica gestionar los conflictos de intereses y aprobar cada compromiso basándose en los hechos, sin dejarse influenciar por sesgos personales. Las consideraciones éticas deben guardar un equilibrio con la conveniencia del uso de los correspondientes recursos en términos de eficiencia, eficacia y economía.

Por otra parte, el Parlamento australiano también definió, a través de la ley Public Service Act 1999 (Ley de la Función Pública de 1999), los valores APS, es decir, los valores de la Función Pública Australiana (APS, por sus siglas en inglés), recogidos en la sección 10. La subsección 10(2) reza así: “La APS demuestra liderazgo, es digna de confianza y actúa con integridad en todo lo que hace”. El Comisionado APS ha formulado directrices al amparo de la Ley de la APS, incluyendo en la subsección 16(f) la exigencia de una rendición de cuentas por parte de los miembros de la APS, en el sentido de “ser capaces de demostrar claramente que los recursos han sido empleados de manera eficiente, eficaz, económica y ética”. En la sección 13 de la Ley de la APS se establece un código de conducta obligatorio para los empleados de la APS.

A través de sus auditorías de rendimiento de las diferentes entidades, la ANAO obtiene evidencia para evaluar si la entidad objeto de fiscalización desempeña sus actividades de acuerdo con el requisito de promover el uso adecuado del dinero público. Así, es posible llegar a conclusiones sobre si el uso o la gestión del dinero público ha sido eficiente, eficaz, económico y ético. En el marco de la elaboración de una conclusión global en una auditoría de rendimiento, la ANAO también podría formarse una opinión sobre si las actividades de la entidad se han ejecutado de conformidad tanto con el marco reglamentario como con el espíritu de dicho marco, incluidos los requisitos de la Ley APS para una actuación intachable de la Función Pública (la entidad) en todo lo que hace.

Cuando los hallazgos de la ANAO o una conclusión se refieran a la ética en el uso o la gestión de los recursos públicos por parte de la entidad, corresponde a la autoridad que debe rendir cuentas evaluar si los hallazgos de la auditoría en el caso concreto reflejan la actitud general de la entidad o se refieren a un comportamiento individual de personal de la APS.

Los requisitos estipulados en la Ley PGPA, incluidos los requisitos éticos, fundamentan directamente los marcos clave de gestión de los recursos del sector público destinados a actividades específicas del gobierno australiano que se abordan a través de las auditorías de rendimiento. Estos marcos contienen requisitos éticos específicos de la actividad que regulan. Ejemplos de tales marcos son las Normas de Adquisición de la Commonwealth y las Normas y Directrices sobre Subvenciones de la Commonwealth. Las entidades de la Commonwealth también pueden estar regidas por una o más Órdenes de Política Gubernamental, que son órdenes dictadas por el ministro de finanzas en virtud de la Ley de Finanzas y en las que se especifica qué política del gobierno australiano debe aplicarse a la entidad objeto de fiscalización. Por último, la ANAO también tiene la posibilidad de auditar los marcos específicos de la entidad objeto de fiscalización, como son las políticas, directrices y procedimientos que establecen requisitos éticos.

Una metodología para auditar el marco

Mientras que las metodologías para la auditoría interna de la ética y la cultura de las entidades están bien documentadas, tanto a nivel australiano como internacional, no resulta fácil disponer de tales metodologías para la auditoría independiente de la ética en las entidades del sector público. En este contexto, la ANAO mantuvo consultas con el Instituto de Auditores Internos de Australia para contribuir a la elaboración de orientaciones prácticas en materia de realización de auditorías con arreglo al Marco Ético del Sector Público Australiano.

La metodología contempla tres escenarios en los que las auditorías de rendimiento de la ANAO podrían tomar en consideración la ética: las auditorías sobre la eficacia de los marcos éticos; las auditorías con criterios éticos específicos; y las auditorías que incluyen la consideración de la ética en los hallazgos. 

El objetivo de una auditoría sobre la eficacia de los marcos éticos consiste en examinar si la entidad o entidades objeto de fiscalización han establecido o aplicado eficazmente el marco ético del sector público australiano. Este tipo de auditoría incorpora aspectos de las auditorías de eficacia de los marcos de gobernanza, del cumplimiento de los marcos éticos y de la cultura organizativa. 

Las auditorías con criterios éticos específicos tienen un enfoque más limitado y consideran cuestiones concretas, como puede ser el cumplimiento de los requisitos éticos a modo de un criterio más dentro de una auditoría de rendimiento, en la que también se tienen en cuenta la eficacia, la eficiencia o la economía. Así, en una auditoría que examina la eficacia de una adquisición podría abordarse, además, la ética de la toma de decisiones en el ejercicio de la función pública, en la prestación y la ponderación del asesoramiento, así como en la evidencia y gestión de los conflictos de intereses y la probidad. Este tipo de auditoría permitiría concluir si la adquisición fue ética, además de eficaz y económicamente rentable.  

En las auditorías que incluyen la consideración de la ética en sus hallazgos, no existen criterios específicos relativos a la ética, pero, en el transcurso de las mismas y a medida que se obtienen hallazgos en materia de eficacia, eficiencia o economía, también se tiene en cuenta si dichos hallazgos indican comportamientos contrarios a la ética.  

La metodología proporciona, asimismo, un marco para la aplicación del enfoque ético a cualquier auditoría financiera o de rendimiento a lo largo de las fases típicas de una fiscalización, a saber, la evaluación y la respuesta al riesgo de que se susciten cuestiones éticas en la auditoría, la evaluación de si los hallazgos son de naturaleza ética, la evaluación de la importancia de los hallazgos éticos obtenidos, el impacto de dichos hallazgos éticos en la estrategia global de auditoría y en la evaluación de riesgos, la comunicación de los hallazgos éticos y el impacto de los mismos las conclusiones de la auditoría.

Después de una nueva ronda de consultas, tanto a nivel interno de la ANAO como externo con los interlocutores consultados con anterioridad, además de con la Oficina del Auditor General de Nueva Zelandia, el marco y la metodología de la ANAO para evaluar el uso ético de los recursos públicos quedaron finalizados en noviembre de 2022. 

Auditorías recientes bajo consideración de la ética

Al tiempo que se estaba desarrollando la metodología relativa a la ética, la ANAO siguió evaluando todos los aspectos vinculados al uso adecuado de los recursos. En algunas auditorías en las que se detectaron casos de incumplimiento de requisitos clave en materia de comportamiento ético, la ANAO incluyó un anexo al informe de auditoría, en el que se resumían dichos requisitos clave y los hallazgos obtenidos. El primer ejemplo de este tipo de fiscalización es la auditoría de la adquisición de servicios relacionados con las TIC por parte de la Agencia de Transformación Digital (Digital Transformation Agency’s Procurement of ICT-Related Services), que incluye el Anexo 3 “Requisitos de comportamiento ético”. En esta auditoría, la ANAO llegó a la conclusión de que, en las adquisiciones examinadas, la entidad no había llevado a cabo las contrataciones de forma eficaz y que su enfoque no cumplía los requisitos éticos. Entre los hallazgos figuraron conflictos de intereses no identificados y gestionados por funcionarios involucrados en las adquisiciones, la falta de trato equitativo por parte de la entidad a proveedores potenciales y el hecho de que un funcionario senior de la entidad había aceptado un regalo de un proveedor. 

Más recientemente, la auditoría de la administración del Departamento de Sanidad y Asistencia a la Tercera Edad del Programa de Salud y Hospitales Comunitarios (audit of the Department of Health and Aged Care’s administration of the Community Health and Hospitals Program) concluyó que esta era ineficaz y no se ajustaba a los requisitos éticos. En esta auditoría, la ANAO descubrió varios casos de incumplimiento del requisito de las Normas y Directrices sobre Subvenciones de la Commonwealth de garantizar que las decisiones relativas a las oportunidades de subvención sean imparciales, estén debidamente documentadas y comunicadas, sean públicamente defendibles y se ajusten a derecho.

El futuro de la auditoría de la ética

Tras la finalización de la metodología, la ANAO está informando de su intención de empezar a ejercer un mayor control sobre el sector público en lo que respecta a la ética de sus decisiones. Así ha quedado recogido también en el Plan Corporativo 2022-23 y en el Programa Anual de Auditorías 2022-23 de la ANAO. La implementación de marcos éticos en los organismos de la APS figura como posible tema de auditoría en 2022-23. El Auditor General y el personal de la ANAO han realizado, asimismo, presentaciones en varios foros externos, incluido el Audit Committee Chairs Forum, el Foro de Presidentes de Comités de Auditoría, en diciembre de 2022. En este foro, el Auditor General expuso una serie de reflexiones en torno a la integridad y la ética, al tiempo que la ANAO moderó una mesa redonda y una sesión de preguntas y respuestas titulada “Detección de señales de alerta en materia de ética en las adquisiciones”. En la Reunión Internacional de Pensadores Críticos en Auditoría de Rendimiento (IMPACT, por sus siglas en inglés), la ANAO ejerció de moderadora en una mesa redonda sobre “Retos éticos y de integridad en la Administración”. Los panelistas fueron John Ryan, Contralor y Auditor General, Oficina del Auditor General, Nueva Zelandia/Secretario General de la PASAI; el Dr. Gordon de Brouwer, poseedor de una Medalla al Servicio Público (PSM) y Secretario para la Reforma del Sector Público de Australia; y Daniele T. Bird, Socia de EY Australia.

John Ryan, Contralor y Auditor General de Nueva Zelanda, Dr. Gordon de Brouwer PSM, Secretario para la Reforma del Sector Público y Daniele T Bird, Socio de EY Australia, liderando debates sobre los desafíos éticos y de integridad en el gobierno en la Reunión Internacional de Pensadores Críticos de Auditoría de Desempeño ( IMPACT) en Canberra, Australia, en abril de 2023.

Por otra parte, en noviembre de 2022 se celebró una mesa redonda sobre ética, en la que participaron varios altos cargos de la ANAO y que se enmarcó en el LearnFest, el festival anual sobre capacidades, aprendizaje continuo, comunidad y cultura, en el que participan todas las oficinas de la ANAO. Y durante el primer semestre de 2023 se procedió a impartir cursos de capacitación en la metodología a todos los auditores de la ANAO.

CANBERRA, AUSTRALIA – 19 DE ABRIL DE 2023: La conferencia IMPACT 2023 se celebró en el Realm Hotel de Canberra. Foto: Gary Ramage

Cabe esperar que un mayor control en el ámbito de la ética contribuya a asegurar que el sector público mire más allá del cumplimiento técnico y actúe en consonancia con el espíritu de las normas y marcos establecidos, a la par que con las expectativas de integridad por parte de la comunidad. La cultura de la integridad en una organización emana de las normas establecidas por su liderazgo.