Potenciando el valor público mediante la auditoría temática: aprendizaje institucional desde la experiencia de la BPK
Autores: Dr. Tri Adhitya Basuki, Eko Prastiyo, Junta de Auditoría de la República de Indonesia (EFS de Indonesia)
Introducción
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) son claves para el fortalecimiento de la rendición de cuentas y la transparencia en los sistemas de gobernanza democrática. Pero como los retos en materia de políticas públicas se vuelven cada vez más complejos y están mucho más interconectados, se espera que las EFS no solo cumplan con su función de rendición de cuentas, sino que también contribuyan de una forma más directa a la mejora de la gobernanza y a la consecución de resultados para el desarrollo sostenible. Esta expectativa también se encuentra reflejada en la INTOSAI-P 12, que realza la importancia de que las EFS aporten un valor y unos beneficios tangibles a los ciudadanos a través de un mayor nivel de rendición de cuentas, transparencia y desempeño del sector público (INTOSAI, 2013). Los debates a escala internacional tampoco han dejado de remitir a la creciente necesidad de que las EFS aborden los retos intersectoriales y a largo plazo de la gobernanza, entre ellos su propia resiliencia y el desarrollo sostenible (Revista de la INTOSAI, 2021).
En Indonesia, el actual dinamismo del entorno ha llevado a la Junta de Auditoría de la República de Indonesia (BPK) a adoptar un enfoque de ‘auditoría temática’. Las auditorías tradicionales, centradas en entidades individuales, suelen producir hallazgos fragmentados y a menudo insuficientes para explicar los problemas sistémicos más amplios que implican a multitud de instituciones y presentan riesgos interconectados. Esta circunstancia llevó al desarrollo de la auditoría temática, que está diseñada para ofrecer una perspectiva más integrada mediante la combinación de los hallazgos obtenidos en diferentes ministerios, regiones y niveles de gobierno.
Armonizada con las prioridades nacionales de desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la auditoría temática ya se ha convertido en una importante herramienta estratégica dentro de la estructura de fiscalización de la BPK. En este artículo se analizan las experiencias de la BPK con la implementación de esta auditoría temática y se apuntan una serie de enseñanzas institucionales en relación con el análisis sistémico, la creación de valor público y la gobernanza intersectorial.
De la auditoría basada en entidades individuales al análisis sistémico
El giro hacia la auditoría temática es un reflejo de esa transformación general que está experimentando la auditoría del sector público. Si bien las auditorías convencionales proporcionan hallazgos valiosos a nivel de entidad, a menudo no alcanzan a captar los problemas de gobernanza que involucran a múltiples instituciones, sectores y niveles de gobierno. Como la auditoría temática parte de un Enfoque Todo Gobierno, faculta a los auditores para valorar la coherencia de las políticas, la coordinación institucional y el rendimiento intersectorial de forma mucho más exhaustiva.
En la BPK, las auditorías temáticas se llevan a cabo fuera del ámbito de las auditorías financieras y se rigen por los temas estratégicos establecidos en las políticas de auditoría y en las prioridades nacionales. Sus objetivos -producir conclusiones integradas y, al mismo tiempo, mejorar la efectividad de las auditorías y el uso de los recursos- se logran a través de auditorías de rendimiento o de cumplimiento en las que participan varias unidades de auditoría (BPK, 2015).
La auditoría temática indonesia ha ido evolucionando, y de tratar cuestiones específicas de determinados sectores —como la resiliencia económica o el desarrollo de las infraestructuras—, ha pasado a abordar retos multidimensionales, entre los que se incluyen la sostenibilidad medioambiental y la resiliencia climática. Esta evolución es un reflejo de las tendencias internacionales cada vez más generalizadas en pro de una auditoría orientada a la gobernanza y enfocada en la sostenibilidad (Smith et al., 2021).
En la primera fase de implementación de la auditoría temática surgieron varios retos. La escasez de personal capacitado y de recursos presupuestarios entrañaba el riesgo de que la cobertura de auditoría resultara insuficiente en el caso de programas estratégicos complejos con múltiples entidades y sectores implicados. Ante esta situación, la BPK reforzó los procesos de diseño de la auditoría con objeto de garantizar una cobertura adecuada de los riesgos clave, de las partes interesadas y de los objetivos políticos. También la coordinación resultó un tanto complicada, debido a que las auditorías temáticas requieren la colaboración de varias unidades de auditoría con prioridades y calendarios diferentes. Para abordar esta cuestión, la BPK estableció una serie de mecanismos de coordinación y reforzó el compromiso del liderazgo en aras de asegurar la coherencia metodológica y unas conclusiones integradas.
Más allá de estos retos operativos, la auditoría temática representa el paso de las valoraciones organizativas aisladas hacia un análisis sistémico de la gobernanza. Al integrar los hallazgos de diferentes instituciones y sectores, las auditorías temáticas permiten a la BPK identificar interdependencias entre las políticas, posibles fragmentaciones en la gobernanza y deficiencias de implementación que podrían permanecer desapercibidas en las auditorías convencionales.
Tendencias emergentes en la auditoría temática (2021-2025)
Entre 2021 y 2025, las auditorías temáticas registraron una extensión importante en toda Indonesia, tanto en términos de alcance como de orientación analítica. Enfocadas inicialmente en la recuperación económica pospandémica y en el desarrollo del capital humano, las prioridades fiscalizadoras fueron desplazándose gradualmente hacia las infraestructuras, la transformación de la gobernanza, la equidad regional, la sostenibilidad medioambiental y los riesgos relacionados con el clima.
Para 2025, las auditorías temáticas ya se habían alineado mayormente con el Plan Nacional de Desarrollo a Medio Plazo de Indonesia 2025-2029 (2025-2029), especialmente en materia de seguridad alimentaria y desarrollo del capital humano. Esta evolución evidencia una transición más amplia de la auditorías sectorial y orientada a los productos hacia evaluaciones con mayor visión de futuro que ponen el énfasis en los resultados de desarrollo a largo plazo y en la sostenibilidad de las políticas. La integración de los ODS en la planificación de las auditorías temáticas significa un impulso más a la creciente función de las EFS a la hora de respaldar una gobernanza sostenible.
Auditoría temática: valor público y retos institucionales
Una de las principales fortalezas de la auditoría temática radica en su capacidad de generar valor público. A través de las valoraciones integradas e intersectoriales que aportan las auditorías temáticas, se favorece el aprendizaje organizacional, la mejora de las políticas y el fortalecimiento de la gobernanza, lo que, a su vez, contribuye a la mejora de los servicios públicos, la rendición de cuentas y los resultados de desarrollo sostenibles.
Es una línea de trabajo que también se ajusta al concepto de valor público de Moore (1995), a la INTOSAI-P 12 y a la ISSAI 300, cuyo mensaje principal es que la auditoría del sector público debe generar beneficios sociales significativos a través de una rendición de cuentas, una eficiencia y una eficacia mejoradas (INTOSAI, 2019). Los debates a nivel internacional tampoco dejan de señalar la necesidad de que las EFS trasciendan sus funciones orientadas al cumplimiento y busquen ganar relevancia en materia de políticas y tener un mayor impacto público (OCDE/SIGMA, 2024). Desde esta perspectiva, en la planificación de las auditorías temáticas no solo se deberían tener en cuenta las prioridades y los riesgos institucionales, sino también las preocupaciones de las partes interesadas y las expectativas de la sociedad.
Aunque la selección de los temas de auditoría sigue siendo competencia de la BPK, sus prioridades temáticas se tratan en el marco de audiencias con la Cámara de Representantes (DPR), en grupos focales de partes interesadas y en encuestas a las mismas. Estos mecanismos aportan importantes insumos para identificar los temas de interés público y de importancia estratégica.
De la implementación de las auditorías temáticas se han extraído varias enseñanzas institucionales. Para que una auditoría temática sea efectiva, hacen falta una planificación analítica rigurosa y la elaboración de un estudio de caso, una coordinación constante entre todas las unidades de auditoría, un mejor muestreo y una mayor cobertura de la auditoría, así como un uso más generalizado del análisis de datos para fundamentar las conclusiones basadas en la evidencia. Otra lección clave: la importancia de identificar los problemas sistémicos e interinstitucionales en las primeras fases de la planificación de la auditoría para así darle más relevancia política y coherencia.
A pesar de todas las ventajas que ofrece la auditoría temática, medir su impacto sigue siendo complicado, ya que los efectos de las recomendaciones de auditoría suelen ser indirectos, graduales y estar influenciados por factores institucionales y políticos. No obstante, estudios anteriores sugieren que sí contribuye positivamente a la rendición de cuentas, la revelación de información financiera, los controles internos y el desempeño de la Administración pública (Imtinan y Hasibuan, 2021; Parwanto y Harto, 2017; Sayekti, 2015). Por consiguiente, para maximizar el valor público de la auditoría temática hay que adoptar enfoques más exhaustivos para medir tanto los impactos financieros como los no financieros.
Enfoques futuros: integración de la perspectiva intersectorial
Poniendo la mirada en el futuro, se prevé que la auditoría temática desempeñe un papel cada vez más importante a la hora de abordar desafíos políticos interrelacionados. Ámbitos prioritarios como la energía, la alimentación, la seguridad hídrica y el desarrollo del capital humano están siendo considerados cada vez más como sistemas interdependientes que requieren respuestas políticas coordinadas. Esta tendencia refleja también esa transición paulatina hacia enfoques de auditoría basados en los nexos, en los que las interdependencias políticas y las relaciones sistémicas se incorporan de forma más explícita al diseño y a los análisis de las auditorías.
Futuras mejoras estarán dirigidas, probablemente, a reforzar los mecanismos de planificación capaces de identificar desde el principio los temas que afectan a todo el sistema, de mejorar los procesos de seguimiento de las auditorías, de extender el uso del análisis de datos y de potenciar la coordinación entre las unidades de auditoría. Todos estos avances juntos impulsarán que la auditoría temática pase de constituir una innovación emergente a convertirse en una práctica de auditoría más institucionalizada y orientada al impacto.
Implicaciones para la comunidad global de EFS
La experiencia de la BPK brinda varias enseñanzas a toda la comunidad de EFS. Primeramente, que la auditoría temática ofrece una vía eficaz para ir más allá de las valoraciones fragmentadas a nivel de entidad y avanzar hacia evaluaciones más sistémicas del desempeño en materia de gobernanza. Segundo, que la integración de perspectivas intersectoriales en una fase temprana del ciclo de auditoría mejora la coherencia y la relevancia política de los hallazgos de la auditoría. Y, tercero, que los mecanismos de participación de las partes interesadas otorgan más relevancia y legitimidad a las auditorías temáticas, al asegurar que en las prioridades de auditoría se reflejen tanto los riesgos de gobernanza como las preocupaciones de la sociedad.
Conclusión
La experiencia de la BPK demuestra que la auditoría temática puede fortalecer significativamente la pertinencia y el impacto estratégico de la auditoría pública. Al facultar a los auditores para identificar problemas sistémicos, intensificar el análisis intersectorial y vincular los hallazgos de auditoría a unos resultados de gobernanza más globales, la auditoría temática proporciona un enfoque más integrado para abordar los complejos desafíos del sector público.
Al mismo tiempo, la experiencia práctica de la BPK en la implementación de esta auditoría permite extraer varias enseñanzas institucionales que, por cierto, requieren de una consolidación continua, y que incluyen unos marcos de planificación más robustos, unos mecanismos de coordinación más efectivos, mayores capacidades en materia de análisis y gestión de datos, y unos enfoques más exhaustivos para medir el impacto de la auditoría.
Ahora que los retos que plantea la gobernanza están cada vez más interrelacionados, la auditoría temática brinda a las EFS la gran oportunidad de pasar de las valoraciones fragmentadas a nivel de entidad a evaluaciones más integradas y orientadas a las políticas. Gracias al aprendizaje institucional, la colaboración y la incorporación de perspectivas intersectoriales, la auditoría temática está convirtiéndose en un instrumento cada vez más estratégico para mejorar la calidad de la gobernanza, apoyar el desarrollo sostenible y generar valor público, en línea con la evolución de la función de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Referencias
- BPK. (2015). Audit Management Guidance (Guía para la gestión de auditorías).
- INTOSAI. (2013). INTOSAI-P 12: El valor y beneficio de las EFS – marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos. Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.
- INTOSAI. (2019). ISSAI 300: Principios Fundamentales de la Auditoría de Desempeño.
- INTOSAI Journal. (2021). Las EFS demuestran su valor auditando la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Revista de la INTOSAI. https://intosaijournal.org/journal-entry/sais-demonstrate-value-by-auditing-the-2030-agenda-and-the-sustainable-development-goals/
- Imtinan, G., & Hasibuan, D. H. M. (2021). The Impact of Audit Findings and the Follow-Up of Audit Results on the Level of Financial Statement Disclosure in Ministries (El impacto de los hallazgos de auditoría y su seguimiento sobre el nivel de revelación de información en los estados financieros de los ministerios). Institut Bisnis Dan Informatika Kesatuan, 9(2). https://doi.org/10.37641/jiakes.v912.488
- Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government (Gestión estratégica y creación de valor en el sector público). Harvard University Press.
- OCDE/SIGMA. (2024). Increasing the impact of supreme audit institutions through external engagement (Fortalecer el impacto de las Entidades Fiscalizadoras Superiores mediante la colaboración externa). OECD Publishing.
- Parwanto, E., & Harto, P. (2017). The Effect of BPK Audit Results on Local Government Financial Performance (El efecto de los resultados de auditoría de la BPK sobre el rendimiento financiero de las Administraciones locales). Diponegoro Journal of Accounting, 6, 1–9.
- Sayekti, F. N. (2015). Follow-Up of Audit Recommendations by the Audit Board of Indonesia on the Financial Statements of the Yogyakarta City Government (Seguimiento de las recomendaciones de auditoría formuladas por la Junta de Auditoría de Indonesia sobre los estados financieros del Ayuntamiento de Yogyakarta).
- Smith, F. H., Retief, F. P., Roos, C. y Alberts, R. C. (2021). The evolving role of supreme auditing institutions (SAIs) towards enhancing environmental governance (La evolución del papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) con vistas a mejorar la gobernanza medioambiental). Impact Assessment and Project Appraisal, 39(1), 67–79. https://doi.org/10.1080/14615517.2020.1834835
