Perspectives de l’ISC du Népal sur la participation de la société civile aux audits de performance

Auteur : Maheshwar Kaphle, Auditeur général adjoint, Bureau de l’Auditeur général du Népal

Contexte : L’audit de performance et la participation de la société civile

L’audit de performance vise à améliorer la responsabilité et la transparence tout en promouvant de manière constructive une gouvernance efficace et efficiente grâce à des recommandations d’améliorations futures. Les audits de performance, souvent réalisés par l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques (ISC), obligent les personnes ayant des responsabilités en matière de gouvernance et de surveillance à rendre des comptes et visent à améliorer leurs performances en examinant l’efficacité des décisions du pouvoir législatif ou exécutif et en vérifiant si les contribuables ou les citoyens ont perçu de la valeur quant à la façon dont le gouvernement a utilisé les ressources publiques. Ces audits fournissent également des informations utiles au public, tout en servant de base à l’apprentissage et aux améliorations futures à partir des enseignements tirés. Les éléments des audits de performance peuvent chevaucher d’autres types d’audit. Les audits combinés peuvent également intégrer divers aspects de l’audit de performance, de conformité et des finances. 

Bien que les fonctions de l’ISC et des Organisations de la société civile (OSC) soient de nature différente, la relation entre l’ISC et les OSC est nécessaire à la gestion d’un audit de qualité. Dans le cadre de l’audit participatif, les parties prenantes à la société civile (organisations de la société civile, groupes universitaires, membres de la communauté et secteur privé) contribuent à diverses parties du processus d’audit, notamment la planification, l’exécution, l’établissement de rapports et le suivi de l’audit. L’engagement de la société civile renforce le processus d’audit en améliorant :   

• Création de partenariats : un partenariat solide entre les ISC et les parties prenantes de la société civile permettra d’établir les termes de l’engagement à travers une approche consultative et collaborative. 
• Renforcement des capacités : l’engagement de la société civile améliore la capacité des parties prenantes de premier plan à entreprendre des audits participatifs avec une plus grande efficacité.
• Communication publique : un plan de communication intégré avec le soutien des parties prenantes internes et externes des OSC peut être conçu pour sensibiliser au programme et à l’audit. 
• Partage des connaissances : les OSC travaillent généralement au niveau de la base, et disposent donc de plus d’informations sur les situations et circonstances locales. Le partage de ces informations avec l’ISC sera bénéfique à un audit de qualité. La conjugaison des expériences du personnel d’audit de l’ISC et des informations sur l’utilisation des ressources publiques provenant de la base aux OSC améliore la qualité de l’audit. 

Le Bureau de l’Auditeur général du Népal (OAGN) et l’audit de participation citoyenne (CPA)

Le Bureau de l’Auditeur général du Népal (OAGN) a approuvé la procédure d’audit de participation citoyenne (CPA) en 2016. Cette procédure intègre les partenaires de la société civile dans le processus d’audit en vue de fournir des sources primaires de données ou d’informations et d’expertise spécifiques au secteur ; de surveiller les activités locales ; d’établir des mécanismes de communication ; et de soutenir et de renforcer la responsabilité. Les OSC peuvent également apporter leur contribution aux thèmes possibles des audits de performance et soumettre des questions dans le cadre du plan d’audit annuel, tel qu’approuvé par l’Auditeur général. L’engagement des OSC dans le processus d’audit de performance est bénéfique, car les OSC peuvent disposer de plus d’informations sur l’utilisation des ressources publiques étant donné qu’elles sont directement impliquées dans le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des programmes au niveau local. Les OSC peuvent également contribuer à la diffusion des résultats de l’audit, et peuvent aider au suivi continu de la mise en œuvre des recommandations de l’audit.

Le processus d’engagement des OSC dans l’audit de performance est défini dans la procédure approuvée. Selon la procédure approuvée, les OSC qui peuvent participer au processus d’audit sont des institutions enregistrées conformément à la loi sans but lucratif, non affiliées politiquement et dont l’objectif est de renforcer la prise de conscience civique. Les OSC enregistrées localement auront la priorité participative et il ne doit pas y avoir de conflit d’intérêt vis-à-vis du projet. Les OSC sont tenues de respecter le code de conduite, les valeurs fondamentales et les principes de l’audit de l’OAGN, et doivent être prêtes à s’engager sans rémunération. 

Bien que l’OAGN ait la responsabilité statutaire et principale de l’audit, des OSC sélectionnées peuvent contribuer à diverses parties du processus d’audit. Les OSC peuvent s’impliquer dans le cycle d’audit suivant alors que l’OAGN en a décidé ainsi :

• À l’étape de planification de l’audit, les OSC peuvent suggérer à l’OAGN des sujets et des domaines à auditer par des méthodes telles qu’une réunion conjointe, une demande officielle, un avis public, etc. 
• À l’étape d’exécution de l’audit, les OSC contribuent à rendre l’exécution de l’audit efficace en aidant à la collecte de pièces justificatives et d’informations pertinentes. Les OSC peuvent participer à la vérification des informations, à l’observation sur le terrain et à l’inspection avec l’équipe d’audit de l’OAGN. Les OSC peuvent également partager avec l’équipe d’audit des informations et leurs points de vue concernant l’état des services fournis par les entités. L’OAGN fait participer les OSC par le biais de discussions de groupe, d’entretiens et de questionnaires. Les OSC peuvent être impliquées dans la procédure d’audit, mais doivent respecter les termes de référence et le code de conduite énoncés dans le plan d’audit, ainsi que les conseils de l’équipe d’audit. 
• À l’étape du rapport, l’équipe d’audit a la responsabilité de préparer le rapport d’audit en consultant ou en tenant compte des informations fournies par les OSC, et doit vérifier ces informations dans l’exécution de l’audit. 
• À l’étape du suivi de l’audit, les OSC peuvent apporter leur soutien à l’équipe d’audit pour un suivi continu afin de contrôler la mise en œuvre des conclusions de l’audit, dans les cas où l’Auditeur général le juge nécessaire. Les OSC peuvent contribuer à la diffusion des résultats d’audit. 

Conformément à la procédure de la CPA, les OSC doivent renvoyer tous les documents, informations et autres preuves à l’équipe d’audit de l’OAGN une fois leur engagement dans un audit particulier terminé.  

Résultats d’audit : Études de cas d’audits de performance avec la participation des OSC. 

L’OAGN a réalisé 12 audits de performance au cours de l’année 2021. Sur ces 12 audits, l’OAGN a réalisé 4 audits de performance et un audit environnemental avec la participation des OSC. Les objectifs, la portée, la méthodologie, les résultats et les recommandations de ces audits sont les suivants : 

Thème de l’audit de performance : un programme de réhabilitation et de reconstruction après le grand tremblement de terre de Gorkha en 2015, au Népal.

Objectif, portée et méthodologie de l’audit : l’objectif d’audit de ce programme était d’évaluer l’efficacité du programme de réhabilitation et de reconstruction. Le champ d’application comprenait les 14 districts les plus touchés, et 31 autres districts touchés. La méthodologie employée était la collecte d’informations par le biais d’entretiens directs, de discussions et de questionnaires ainsi que l’évaluation de ce programme.

Participation de la société civile : les organisations de la société civile ont participé à la collecte d’informations sur la distribution des subventions et la réhabilitation et la reconstruction des logements publics et privés.

Résumé des résultats d’audit et des recommandations : l’audit a révélé une mauvaise gestion de la distribution des secours et une progression très lente de la réhabilitation et de la reconstruction. Les recommandations qui en découlent sont les suivantes : le gouvernement doit avoir un plan de secours d’urgence ; le gouvernement doit accélérer le processus de réhabilitation et de reconstruction, et doit fournir une réponse immédiate ; et le gouvernement doit améliorer la gestion efficace des ressources.

Images: Groupe de discussion et groupe de bénéficiaires avec l’auditeur, les organisations de la société civile et les bénéficiaires et parties prenantes pour le programme de réhabilitation et de reconstruction à Ramchap, District

Thème de l’audit de performance : Mobilisation du comité d’usagers dans un projet d’irrigation. 

Objectif, portée et méthodologie de l’audit : l’objectif primaire de l’audit était d’évaluer l’efficience et l’efficacité de la mobilisation du comité d’usagers dans un projet d’irrigation. Les autres objectifs comprenaient l’évaluation de l’enregistrement légal du comité d’usagers, de la contribution des usagers, du renforcement des capacités, de la maintenance et de la durabilité du projet d’irrigation. La portée de l’audit était la sélection de la mise en œuvre du projet d’irrigation appuyé par un comité d’usagers de 13 districts de la province de Bagmati de 2018/19 à 2019/20. La méthodologie de l’audit s’est appuyée sur l’évaluation du processus et l’identification des problèmes dans les projets d’irrigation basés sur des comités d’usagers.

Implication de la société civile : les organisations de la société civile ont participé à la collecte d’informations, et ont été impliquées dans le processus d’entretien, les discussions de groupe et la vérification sur le terrain. 

Résumé des résultats d’audit et des recommandations : l’audit a révélé que la plupart des comités d’usagers n’ont pas renouvelé leur enregistrement en raison de la non-conformité aux règles et règlements, que la contribution des usagers au projet était faible, qu’il n’y avait pas de mécanisme pour renforcer les capacités du comité d’usagers et qu’il n’y avait pas de plan d’entretien approprié du projet d’irrigation à remettre au comité d’usagers. L’OAGN a recommandé que le projet d’irrigation appuyé par un comité d’usagers gère mieux le mécanisme de mobilisation du comité d’usagers pour assurer la durabilité du projet d’irrigation. 

Thème de l’audit de performance : efficacité d’un programme de formation professionnelle du Conseil de l’enseignement technique et de la formation professionnelle (CTEVT) pour développer une main-d’œuvre qualifiée.

Objectif, portée et méthodologie de l’audit : l’objectif de l’audit de ce programme était d’évaluer l’efficacité du programme de formation professionnelle et les résultats en matière d’emploi des personnes formées dans le cadre du programme. La portée de l’audit s’est concentrée sur l’organisation de la politique de formation, le fonctionnement et la gestion de la qualité du programme de formation mené par le Conseil de l’enseignement technique et de la formation professionnelle (CTEVT) au cours des trois années suivantes (2018/19 à 2020/21). La méthodologie de cet audit a consisté à examiner les dispositions politiques, à collecter des données et des informations et à mener des entretiens, des discussions et des questionnaires. L’approche d’audit était axée sur les résultats et les processus. 

Participation de la société civile : les organisations de la société civile ont participé à la collecte d’informations et ont été impliquées dans le processus d’entretien, les discussions de groupe et la vérification sur le terrain. 

Résumé des résultats d’audit et des recommandations : l’audit a révélé une mauvaise coordination entre les institutions de formation ; des inefficacités démontrées par des manquements dans l’utilisation optimale des ressources ; un mauvais système de gestion des dossiers ; des problèmes avec le processus de sélection des stagiaires ; un manque de formation basée sur la demande pour le développement des compétences ; et aucune garantie d’emploi après le programme de formation. L’OAGN a recommandé que le programme de formation professionnelle soit axé sur le développement de la main-d’œuvre qualifiée, qu’il y ait une coordination entre les institutions de formation et que la gestion de la qualité du programme de formation soit améliorée.

Thème de l’audit de performance : Mobilisation du comité d’usagers dans un projet d’irrigation. 

Objectif, portée et méthodologie de l’audit : l’objectif primaire de l’audit était d’évaluer l’efficience et l’efficacité de la mobilisation du comité d’usagers dans un projet d’irrigation. Les autres objectifs comprenaient l’évaluation de l’enregistrement légal du comité d’usagers, de la contribution des usagers, du renforcement des capacités, de la maintenance et de la durabilité du projet d’irrigation. La portée de l’audit était la sélection de la mise en œuvre du projet d’irrigation appuyé par un comité d’usagers de 13 districts de la province de Bagmati de 2018/19 à 2019/20. La méthodologie de l’audit s’est appuyée sur l’évaluation du processus et l’identification des problèmes dans les projets d’irrigation basés sur des comités d’usagers.

Implication de la société civile : les organisations de la société civile ont participé à la collecte d’informations, et ont été impliquées dans le processus d’entretien, les discussions de groupe et la vérification sur le terrain. Résumé des résultats d’audit et des recommandations : l’audit a révélé que la plupart des comités d’usagers n’ont pas renouvelé leur enregistrement en raison de la non-conformité aux règles et règlements, que la contribution des usagers au projet était faible, qu’il n’y avait pas de mécanisme pour renforcer les capacités du comité d’usagers et qu’il n’y avait pas de plan d’entretien approprié du projet d’irrigation à remettre au comité d’usagers. L’OAGN a recommandé que le projet d’irrigation appuyé par un comité d’usagers gère mieux le mécanisme de mobilisation du comité d’usagers pour assurer la durabilité du projet d’irrigation.

Résumé des résultats d’audit et des recommandations : l’audit a révélé une mauvaise coordination entre les institutions de formation ; des inefficacités démontrées par des manquements dans l’utilisation optimale des ressources ; un mauvais système de gestion des dossiers ; des problèmes avec le processus de sélection des stagiaires ; un manque de formation basée sur la demande pour le développement des compétences ; et aucune garantie d’emploi après le programme de formation. L’OAGN a recommandé que le programme de formation professionnelle soit axé sur le développement de la main-d’œuvre qualifiée, qu’il y ait une coordination entre les institutions de formation et que la gestion de la qualité du programme de formation soit améliorée.

Thème de l’audit environnemental : gestion des parcs nationaux (Parc national de Chitwan et Bardiya).

Objectif, portée et méthodologie de l’audit : l’objectif de l’audit était d’évaluer la gestion des parcs nationaux de Chitwan et de Bardiya. La portée de cet audit devait se concentrer sur l’évaluation de la gestion de la protection de la biodiversité et des habitats des animaux sauvages, et sur la durabilité du programme de conservation de la vie sauvage au cours des 5 années (2016/17 à 2020/21). La méthodologie employée dans cet audit comprenait l’examen de documents, des entretiens, des discussions, des questionnaires et la collecte d’informations.

Participation de la société civile : les organisations de la société civile ont participé à la collecte d’informations, à la vérification sur le terrain, aux entretiens et aux discussions.

Résumé des résultats d’audit et des recommandations : l’OAGN a constaté que les parcs nationaux de Chitwan et de Bardiya ont une gestion médiocre de la conservation de la faune sauvage, qu’ils ne disposent pas de prairies correctement entretenues pour les animaux sauvages, qu’ils ont connu une réduction du nombre d’animaux sauvages et qu’ils ne maintiennent pas la biodiversité, ce qui est nécessaire pour gérer la durabilité du programme de conservation de la faune sauvage. 

Images: Discussion de groupe entre l’équipe de gestion du parc national de Chitawan, les organisations de la société civile et l’auditeur du parc national de Chitawan.

Considérations pour l’avenir :

Bien que les OSC puissent apporter une contribution précieuse aux audits de performance, certaines considérations doivent être prises en compte en vue d’assurer une coopération optimale entre les OSC et l’équipe d’audit. L’OAGN a observé que certains défis de la participation des OSC aux audits de performance comprenaient : (a) la participation inactive des OSC, et le manque de sensibilisation des citoyens à l’audit ; (b) le manque de connaissances suffisantes des OSC sur les pratiques d’audit, et ; (c) le lien potentiel entre les OSC et l’affiliation politique des citoyens, et les informations trompeuses qui en résultent. Afin de promouvoir davantage l’engagement efficace des OSC, les ISC peuvent envisager des formations conjointes, le partage des informations et des enseignements tirés, le renforcement des capacités et une attitude positive à l’égard de l’environnement favorable à la participation des OSC à l’audit de performance. Il est également important de disposer d’un code de déontologie convenu et de définir clairement les rôles et les responsabilités des OSC afin d’améliorer l’ouverture et la transparence des audits publics tout en tenant compte de l’indépendance des audits.

Conclusion : 

L’engagement des OSC dans l’audit public est un concept relativement nouveau pour l’OAGN, car la procédure de la CPA a été lancée récemment et n’en est qu’à ses débuts. Les OSC contribuent à rendre l’audit plus efficace en aidant à la collecte de preuves et d’informations pertinentes. Les OSC partagent des informations et des perspectives concernant l’état des services fournis par les entités auditées, car certaines sont directement impliquées dans le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des programmes au niveau local, et disposent donc de plus d’informations sur les circonstances locales. Il y a une plus grande demande du public pour la transparence, l’obligation de rendre compte et la responsabilité ; la sauvegarde des biens publics ; et l’utilisation efficace des ressources publiques. Comme le montrent les résultats récents de la mise en œuvre précoce de la procédure CPA par l’OAGN, l’engagement des OSC peut contribuer à améliorer la qualité de l’audit, et le fait de disposer d’une source fiable d’informations au niveau local peut renforcer l’obligation de rendre compte et la responsabilité.