Por Pierre Moscovici, Primer Presidente del Tribunal de Cuentas de Francia
La Constitución francesa confiere al Tribunal de Cuentas de Francia la misión de contribuir a la información de la ciudadanía a través de sus informes públicos. El Informe Público Anual (IPA) constituye un instrumento esencial a este respecto. La ley específica que debe tratar “una cuestión de orden público importante sobre la que el Tribunal de Cuentas desea llamar la atención de los poderes públicos y contribuir así a informar a los ciudadanos”. En su IPA de 2024, el Tribunal examinó el tema de la acción pública orientada a la adaptación al cambio climático.
Esta cuestión afecta a todos los ámbitos de la acción pública. Concierne, en primera instancia, a las administraciones de cualquier naturaleza y de todos los niveles -órganos del Estado, autoridades locales, organismos públicos nacionales y locales, empresas públicas-, pero también debe hacer partícipes a todos los actores de la sociedad: hogares, empresas, la comunidad educativa, las asociaciones e incluso el ámbito de la investigación. Ahora bien, en el centro de atención siempre deben estar los ciudadanos. Nada puede hacerse sin ellos, y, a fortiori, contra ellos. Con todo, muchas de las medidas previstas para responder a los efectos del cambio climático modificarán sus condiciones de vida en los aspectos más esenciales: alimentación, vivienda, transporte, ocio, etc.
La adaptación al cambio climático es un asunto complejo. Implica adaptarse a fenómenos muy diversos (olas de calor, incendios forestales, ciclones, inundaciones, etc.), cuyos efectos se manifiestan a diferentes escalas territoriales y en diferentes horizontes temporales, en un contexto, por lo demás, en constante evolución. Debido a estas particularidades, la adaptación al cambio climático se presta especialmente a que las jurisdicciones financieras ejerzan su papel de terceras partes de confianza ante los responsables de la toma de decisiones y el público.
En los estudios llevados a cabo para el informe participaron las seis cámaras temáticas del Tribunal de Cuentas y el conjunto de las 17 Cámaras Regionales y Territoriales de Cuentas. La mayoría de ellas se centró en las políticas compartidas entre el Estado y las autoridades locales y fueron diseñadas y realizadas con vistas a dar respuesta a las grandes preguntas que se hacen los franceses cuando se trata de adaptar sus estilos de vida, su entorno y sus actividades.
La primera es qué esperar concretamente y en qué plazos: quieren comprender los motivos subyacentes y prever las consecuencias del cambio climático para su vida cotidiana. También se plantean cómo se determinarán, decidirán y repartirán entre todos los actores implicados los esfuerzos necesarios para adaptarse al cambio climático: la adaptación no debe enfocarse únicamente desde un punto de vista técnico, sino que también reviste una dimensión democrática. Finalmente, y ante la complejidad de la adaptación y la magnitud de su coste, en un momento en el que la situación de las finanzas públicas es cada vez más preocupante, se preguntan cómo definir y aplicar soluciones adecuadas y sostenibles: ¿qué se puede hacer eficazmente con el menor coste posible?
Partiendo de esta perspectiva, las jurisdicciones financieras abordaron en un primer paso tres temas transversales: el lugar y el papel de la investigación pública en la adaptación al cambio climático, el papel de las instituciones financieras y bancarias en la adaptación de la economía al cambio climático y la contribución de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) en la adaptación al cambio climático en los países en desarrollo.
Asimismo, las jurisdicciones financieras analizaron el impacto del cambio climático en la vida diaria de los franceses y en las grandes infraestructuras públicas. A estos efectos, examinaron tanto la adaptación de viviendas y centros urbanos como la integración de esta cuestión en la política de vivienda del Estado. Integrar la consideración de las consecuencias del cambio climático en la gestión de centrales nucleares e hidroeléctricas, redes de transporte y distribución de energía eléctrica o en la red ferroviaria, tanto en términos de explotación como de inversión, también representa un reto importante y fue objeto de indagaciones específicas. La situación particular del Ministerio de las Fuerzas Armadas de Francia se estudió desde esta misma óptica.
Las consecuencias del cambio climático también afectan al entorno natural en el que viven y trabajan los franceses. En este sentido, las jurisdicciones financieras analizaron la forma en la que se anticipan y abordan estos efectos en la gestión de bosques y costas, así como en la prevención de desastres naturales relacionados con el clima en los territorios de ultramar y en la protección de las personas vulnerables frente a las olas de calor. Del mismo modo, se interesaron por las posibilidades de adaptación al cambio climático de los cultivos de cereales y de las estaciones de esquí alpino.
De toda esta labor se pueden extraer cuatro lecciones clave.
La primera es la necesidad de conocer mejor los efectos del cambio climático, los riesgos a los que adaptarnos y su magnitud. Debemos optimizar los datos necesarios para unas previsiones más precisas y fiables, así como adaptar las normas vigentes para que contemplen la evolución de los riesgos. En estos tres planos (datos, previsiones, normas), la labor de las jurisdicciones financieras ha puesto de manifiesto lo mucho que queda por hacer. Cabe señalar, por ejemplo, que las herramientas destinadas al inventario y diagnóstico del estado de alrededor de 200.000 edificios que componen el parque inmobiliario del Estado aún se encuentran en fase de despliegue y solo proporcionan datos incompletos sobre dos terceras partes del mismo. Otra circunstancia constatada por las jurisdicciones financieras en este contexto es que las predicciones meteorológicas realizadas para los territorios de ultramar son de peor calidad que las de la Francia continental, a pesar de que estos territorios están más expuestos a riesgos y son más vulnerables debido a la concentración de la población en el litoral y a la elevada proporción de viviendas precarias.
La segunda lección clave concierne la información a la ciudadanía y a los responsables de la toma de decisiones sobre los retos de la adaptación. Informar a la población acerca de los riesgos y las decisiones a tomar, pero también sobre las oportunidades que ofrecen las medidas de adaptación, es la condición sine qua non para que la opinión pública apoye el enfoque: para que el despliegue de las medidas sea eficaz debe ir precedido de una intensa labor de persuasión sobre su necesidad y sus beneficios. Así, por ejemplo, la financiación de proyectos de reforma integral que no se limiten a cambiar los sistemas de calefacción, sino a mejorar también la ventilación, el aislamiento y la protección frente al sol de las viviendas, permite tanto elevar el confort de los residentes como animar a las empresas constructoras a contratar a profesionales cualificados para llevar a cabo este tipo de trabajos.
Las investigaciones de las jurisdicciones financieras francesas también han evidenciado la necesidad de una acción pública que desarrolle una estrategia coherente y coordinada, es decir, que planifique la adaptación de la sociedad al cambio climático. De entrada, es preciso conciliar los objetivos de adaptación con los de muchas otras políticas públicas – por ejemplo, con el deseo de los representantes electos y las poblaciones locales en zonas turísticas como las regiones de montaña o las zonas costeras de preservar su modelo económico durante el mayor tiempo posible. Igualmente, hemos de establecer una auténtica cultura de planificación y gestión de riesgos, desplegando los correspondientes instrumentos de planificación a la escala territorial adecuada y, en los numerosos ámbitos en los que intervienen varios actores, coordinando dichos instrumentos entre sí. La implementación de una planificación rigurosa y acertada es, en efecto, una condición necesaria, pero no suficiente, de cara a una acción eficaz: también hace falta un “piloto” que arbitre y coordine las acciones de estos múltiples actores. Por su parte, el Estado debe desempeñar plenamente su papel de estratega, consistente en fijar objetivos claros y definir una hoja de ruta para su consecución.
Por último, las dieciséis encuestas que realizaron las jurisdicciones financieras han puesto de manifiesto toda la magnitud del desafío que supone financiar las políticas de adaptación. En un contexto presupuestario ajustado, este desafío solo cabe afrontarlo haciendo de la búsqueda de la eficiencia -es decir, de la eficacia al menor coste- una prioridad absoluta. En este sentido, el informe advierte de los riesgos de una mala adaptación, inherentes a la aplicación de medidas de emergencia (como la dependencia excesiva del aire acondicionado, el despliegue sistemático de cañones de producción de nieve artificial en las estaciones de deportes de invierno o la reposición periódica de arena en las playas amenazadas por la erosión marítima), que son eficaces a corto plazo, pero muy costosas a medio y largo plazo. Evidentemente, el papel de la investigación científica es fundamental para encontrar soluciones adecuadas y ayudar a los actores públicos a determinar los métodos y el calendario oportunos para su aplicación. Por otra parte, tenemos que mejorar en la evaluación de los costes de adaptación que con demasiada frecuencia sigue siendo incompleta o inexistente. Fijar correctamente los “precios reales” constituye, de hecho, un elemento de juicio esencial a la hora de definir y materializar soluciones financieramente sostenibles. Sin embargo, la adaptación no tiene por qué implicar forzosamente un nuevo gasto público. Existen otros mecanismos a los que recurrir, como alentar a los actores a pasar a la acción y responsabilizarlos más.
Estas lecciones dibujan un panorama exigente cara al futuro, pero que en absoluto es desesperanzador: en la mayoría de los sectores examinados, sin duda queda mucho por hacer, pero ya hay conciencia de la urgencia de la adaptación y, en mayor o menor medida, los actores públicos han empezado a organizarse al respecto. El Tribunal de Cuentas de Francia, por su parte, ha decidido acompañar este proceso elaborando un informe anual sobre la transición ecológica, cuya primera edición se publicará en septiembre de 2025.
