Prüfung der Ausgaben im Rahmen der nationalen Wohnbauinitiative Brasiliens: Erkenntnisse für die Gewährleistung von Rechenschaftspflicht bei der Zuweisung und Verwendung staatlicher Gelder

von André Farias, leitender Prüfer an der Obersten Rechnungskontrollbehörde Brasilien (TCU)

Zusammenfassung

Während Prüfungen der Rechnungsführung im Hinblick auf Staatsausgaben einen Eckpfeiler staatlicher Rechenschaftspflicht bilden, entzieht sich eine entscheidende Dimension der öffentlichen Finanzen oft einer gleichwertigen Prüfung: Einnahmeausfälle durch steuerliche Begünstigungen. In den Jahren 2023/2024 führte die Oberste Rechnungskontrollbehörde Brasilien (ORKB Brasilien), vom Portugiesischen auch kurz TCU, eine Prüfung der steuerlichen Begünstigungen auf Bundesebene durch, bei der erhebliche Governance-Lücken und Risiken für die steuerpolitische Nachhaltigkeit aufgedeckt wurden.

Dieser Beitrag enthält eine Fallstudie zu dieser Prüfung und beschreibt detailliert, wie die ORKB Brasilien die Effizienz steuerlicher Begünstigungen und ihre tatsächlichen wirtschaftlichen Auswirkungen beurteilte, um für transparentere öffentliche Finanzen zu sorgen. Abschließend wird erläutert, welche Erkenntnisse gewonnen wurden, die auch andere ORKB nutzen können, wenn sie ihre Aufsicht über die Finanzpolitik jenseits traditioneller Verfahren für Prüfungen der Rechnungsführung verbessern wollen.

Einleitung

Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) fungieren seit Langem als Hüterinnen der Staatsausgaben. In einer Zeit des zunehmenden finanzpolitischen Drucks und wachsender Abhängigkeit von Steueranreizen zur Stimulierung verschiedener Wirtschaftssektoren muss sich die staatliche Rechenschaftspflicht allerdings auch auf einnahmeseitige Entscheidungen erstrecken. Steuererleichterungen und -anreize führen oft dazu, dass Regierungen ebenso viel in Einnahmen entgeht, wie sie direkt ausgeben. Dennoch unterliegen diese Ausfälle selten derselben strengen Prüfung oder Transparenzanforderung.

In Anerkennung dieses Ungleichgewichts initiierte die ORKB Brasilien eine Reihe Bewertungen, die in einer umfassenden Prüfung der steuerlichen Begünstigungen auf Bundesebene gipfelte, und zwar im Rahmen ihrer Prüfung des Rechnungsabschlusses der Union aus dem Jahr 2023. Die Erkenntnisse lösten eine nationale Debatte aus und verdeutlichten, dass dringend Reformen benötigt werden, um die Haushaltsführung in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen Effizienz, Transparenz und Gerechtigkeit zu bringen.

Hintergrund: Umfang und Ausmaß der Steuerausfälle in Brasilien

Laut dem Bericht des TCU über den Bundesrechnungsabschluss 2023 aus dem Jahr 2024 entgingen der brasilianischen Regierung aufgrund einer Vielzahl von Steuerbefreiungen und -anreizen schätzungsweise 518,9 Mrd. R$ (105 Mrd. USD) an Steuereinnahmen. Diese Zahl entspricht 5,9 % des BIP des Landes und fast einem Viertel der gesamten Staatseinnahmen.

Umso verblüffender, dass allein im Jahr 2023 32 neue Steuerbegünstigungen eingeführt wurden, deren Kosten bis 2026 auf 213,6 Mrd. R$ geschätzt werden. Das TCU wies darauf hin, dass vielen dieser Anreize Ex-ante-Folgenabschätzungen, Überwachungsmechanismen oder klare soziale bzw. wirtschaftliche Begründungen fehlten. In einigen Fällen wurden langjährige Steuerbefreiungen verlängert, obwohl sie bei der Erzielung der beabsichtigten Nutzen für die Öffentlichkeit durchwegs hinter den Erwartungen zurückblieben.

Prüfungsmethode

Die Prüfung wurde im Rahmen des Berichts und der vorläufigen Stellungnahme des TCU zu den Rechnungsabschlüssen der Bundesregierung unter der Leitung von Minister Vital do Rêgo durchgeführt. Sie umfasste Folgendes:

• Bestandsaufnahme und Klassifizierung aller aktiven Steuerbegünstigungen.
• Vergleichende Analyse der prognostizierten und tatsächlichen finanzpolitischen Auswirkungen unter Verwendung von Daten der Bundessteuerbehörde und des Finanzministeriums.
• Abgleich der Steuerbegünstigungen mit politischen Ergebnissen, darunter die Schaffung von Arbeitsplätzen, die regionale Entwicklung oder das industrielle Wachstum.
• Prüfung legislativer Verfahren zur Genehmigung und Verlängerung von Steueranreizen.
• Vergleichendes internationales Benchmarking mit Schwerpunkt auf den OECD-Leitfäden für Transparenz und Kontrolle von Steuerbegünstigungen.

Wichtige Erkenntnisse

1. Fehlende strategische Planung und Erfolgskriterien

Das TCU stellte fest, dass die Exekutive die Maßnahmen für Steuerbegünstigungen selten derselben strikten Planung unterzieht, wie sie für Staatsausgaben erforderlich ist. Nur wenige Programme verfügten über festgelegte Ziele, messbare Vorgaben oder Leistungskennzahlen. Folglich fungierten viele Steuerbegünstigungen als quasi-permanente Subventionen, deren Wirksamkeit kaum überwacht wurde und zu denen es kaum Rückmeldungen gab.

2. Finanzpolitische Risiken und budgetäre Einschränkungen

Die ungebremste Ausweitung der steuerlichen Begünstigungen trug zur strukturellen Fragilität der öffentlichen Finanzen Brasiliens bei. Die entgangenen Einnahmen in Höhe von 518,9 Mrd. R$ überstiegen bei Weitem sämtliche Investitionen des Bundes und waren mit den großen obligatorischen Ausgabenkategorien wie Pensions- oder Gesundheitswesen vergleichbar. Diese Dynamik untergräbt die Glaubwürdigkeit der Budgets und schränkt den finanzpolitischen Spielraum für frei verfügbare Investitionen ein.

3. Rückschrittliche Verteilung der Steuervorteile

Die Prüfung ergab, dass ein unverhältnismäßig großer Anteil der Steuerbegünstigungen großen Unternehmen und wohlhabenderen Bevölkerungsgruppen zugutekam. So erhielten der staatliche Ölkonzern Petrobras und der Bergbaugigant Vale Steuererleichterungen in Höhe von 29,5 Mrd. R$ bzw. 19,2 Mrd. R$, ohne dass ein klarer öffentlicher Nutzen erkennbar war. Kleinere Unternehmen oder bedürftige Bevölkerungsgruppen profitierten hingegen nur minimal von der bestehenden Steuerstruktur.

4. Governance-Lücken im Gesetzgebungsverfahren

Das TCU zeigte, dass viele Steueranreize im Rahmen der Budgetdiskussionen durch vorläufige Maßnahmen oder in letzter Minute vorgenommene Änderungen eingeführt oder verlängert wurden. Somit wurde deren strukturierte Prüfung umgangen. Bei einigen Programmen fehlten Kostenobergrenzen oder Verfallsklauseln, sodass sie ohne Neubewertung auf unbestimmte Zeit fortbestehen konnten.

Empfehlungen

In seiner abschließenden Stellungnahme zum Rechnungsabschluss 2023 (Beschluss Nr. 1534/2024 – Plenum) gab das TCU konkrete, umsetzbare Empfehlungen ab:

• Eine wohl überlegte Obergrenze für die Gesamtheit der Steuerbegünstigungen als Prozentsatz der Bundeseinnahmen festlegen.
• Die Einführung neuer Steuerbefreiungen aussetzen, solange der Bundeshaushalt defizitär ist.
• Anordnung von Ex-ante- und Ex-post-Folgenabschätzungen für alle Steuerbegünstigungen in Übereinstimmung mit internationalen Normen, zum Beispiel der OECD und des IWF.
• Verbesserung der Transparenz durch eine umfassendere Offenlegung der Begünstigten, der geschätzten Steuerkosten und der erwarteten Ergebnisse der Steuermaßnahmen.
• Einführung regelmäßiger Überprüfungsmechanismen für bestehende Programme, einschließlich automatischer Verfallsklauseln, sofern diese nicht aufgrund ihres Erfolges verlängert werden.

Diese Maßnahmen zielen darauf ab, den steuerpolitischen Führungsrahmen Brasiliens wieder ins Gleichgewicht zu bringen und die Wirksamkeit sowie Fairness öffentlicher Finanzinstrumente zu verbessern.

Auswirkungen auf Öffentlichkeit und Politik

Die bei der Prüfung ermittelten Schwächen in der Finanzverwaltung und Überwachung der nationalen Wohnbauinitiative Brasiliens (vom Portugiesischen kurz PMCMV) hatten (und haben unter Umständen auch in Zukunft noch) Auswirkungen auf Öffentlichkeit und Politik.

• Gefahr für Transparenz und soziale Kontrolle: Uneinheitliche und unzuverlässige Daten über Mittelverwendung sowie Programmergebnisse untergraben die Transparenz des Programms und erschweren seine Prüfung. Dies hindert die Gesellschaft – einschließlich Nichtregierungsorganisationen, die implizit Teil des Konzepts der sozialen Kontrolle sind – daran, die staatliche Maßnahme zu verfolgen und genau unter die Lupe zu nehmen.
• Schwierigkeiten bei der Wirksamkeitsmessung: Da keine soliden Überwachungsmechanismen und aktuellen Kennzahlen vorhanden sind – etwa in Bezug auf Veränderungen beim Wohnungsdefizit –, ist es schwieriger, zu beurteilen, ob das Programm seine Kernziele erfolgreich erreicht. Dies schränkt die Entscheidungsfindung sowie politische Verbesserungen ein, die darauf ausgerichtet sind, den Bedürfnissen der Bevölkerung besser gerecht zu werden.
• Risiko von Projektunterbrechungen und verfehlten Zielen: Finanzielle Schwierigkeiten und abweichende Ausgabenprognosen deuten darauf hin, dass aufgrund fehlerhafter Prognosen der Mittelauszahlungen das Risiko von Bauunterbrechungen besteht. Probleme wie verspätete Zahlungen an Auftragnehmer und eine nicht fristgerechte Überwachung tragen zu einer Anhäufung gestoppter Projekte bei, was sich direkt auf die Begünstigten auswirkt.
• Ineffiziente Nutzung öffentlicher Ressourcen: Probleme wie die unsachgemäße Verwendung ausstehender Verbindlichkeiten, Ausgaben ohne vorherige Mittelbindung und Mängel in der Rechnungslegung offenbaren Defizite im Finanzmanagement. Die Nichtbeachtung des Periodenabgrenzungsprinzips führt zu einer Unterbewertung der Bundesvermögenswerte und erschwert sowohl die Vermögens- als auch die Finanzverwaltung.
• Beeinträchtigte Rechenschaftspflicht: Der Mangel an zuverlässigen Daten und die fehlende angemessene Überwachung beeinträchtigen die Fähigkeit der Regierung, der Gesellschaft transparente und genaue Berichte über die Umsetzung sowie die Ergebnisse des PMCMV zu liefern.

Zusammenfassend zeigen die gewonnenen Erkenntnisse die dringende Notwendigkeit, das Informationsmanagement, die Ergebnisüberwachung sowie Buchhaltungs- und Finanzverfahren zu verbessern, um dafür zu sorgen, dass das PMCMV sowie künftige Wohnbauprogramme transparent, zuverlässig, effizient und wirksam sind.

Was andere ORKB von der Ausgabenprüfung des TCU lernen können

Die Prüfung des PMCMV mit Schwerpunkt auf dessen Finanzmanagement deckte mehrere Schwachstellen auf und hob wichtige Erkenntnisse für die Durchführung groß angelegter staatlicher Programme hervor:

• Kritisches, einheitliches Datenmanagement: Es gab weitreichende sowie besorgniserregende Abweichungen und Unstimmigkeiten bei den Finanzdaten zwischen dem Ministerium für regionale Entwicklung (MDR), der Caixa Bank (dem operativen Manager) und den anderen Finanzakteuren. In der Entscheidung wurde erwähnt, dass im Rahmen des Programms offensichtlich kein klares, objektives buchhalterisches Vorgehen bestand. Dies zeigt, dass es dringend notwendig ist, einen gemeinsamen, soliden Informationsmanagementplan zu haben, um konsistente, zuverlässige und zeitnahe Daten sicherzustellen.
• Entscheidende Ergebnisüberwachung und -bewertung: Nach über zehn Jahren befanden sich die Mechanismen zur Bewertung der Ergebnisse immer noch im Anfangsstadium. Eine frühere Prüfung hatte bereits festgestellt, dass die Ergebnisse des PMCMV nur unzureichend überwacht werden. Die Kennzahl für den Wohnungsmangel ist seit 2015 überholt. Dies verhindert die Bewertung der jüngsten Wirkungen und zeigt, dass eine kontinuierliche Überwachung und Bewertung unverzichtbar ist für die Verbesserung öffentlicher Maßnahmen.
• Programmspezifische Trennung der Buchführung: Die Prüfung zeigte, dass es innerhalb des Residential Lease Fund (FAR) keine getrennten Konten für PMCMV-Unternehmen und die FAR-Teilprogramme gab. Deshalb fehlen klare Daten zu den Gesamtkosten sowie der Mittelherkunft und -verwendung für die einzelnen Programme. Dies dient als Erinnerung, dass Mittel verschiedener Wohnbauprogramme klar voneinander getrennt werden müssen, um Klarheit sowie eine bessere Verwaltung zu gewährleisten.
• Sorgfältige Finanz- und Budgetplanung: Obwohl ein Teil der Analyse an ein anderes Verfahren übergeben wurde, zeigten erste Erkenntnisse, dass die Mittel aus dem Bundeshaushalt unzureichend waren, ausstehende Verbindlichkeiten aus früheren Jahren verwendet wurden, sowie andere Probleme. Dieser Punkt unterstreicht, wie entscheidend eine präzise Budget- und Finanzplanung ist.
• Einhaltung der Rechnungslegungsnormen für den öffentlichen Sektor: Die Nichtanwendung des Periodenabgrenzungsprinzips bei der Erfassung der finanziellen Beteiligung einiger Begünstigter in den Konten des MDR verstieß zudem gegen die Rechnungslegungsvorschriften für den öffentlichen Sektor. Dies führte zu einer Unterbewertung des Vermögens der Union sowie zu Schwierigkeiten bei der Prognose künftiger Programmergebnisse und zeigt, dass die Buchführung unter strenger Einhaltung von Normen erfolgen muss, um Rechte und Pflichten korrekt widerzuspiegeln.

Fazit

Da Regierungen weltweit bestrebt sind, Budgetdisziplin und inklusive Entwicklung miteinander zu vereinen, ist die Überwachung von Steuerbegünstigungen unerlässlich. Die ORKB Brasilien nahm dieses komplexe Thema mit einer entschlossenen Strategie in Angriff und lieferte praktische Erkenntnisse, die echte Reformen in Gang setzten.

Dies zeigt, dass Steueraufsicht sowohl fachlich als auch transformativ sein kann. Mit ihrer Strategie sicherte die ORKB Brasilien nicht nur öffentliche Mittel in Milliardenhöhe, sondern stärkte auch die Grundlagen der demokratischen Regierungsführung.

Für die internationale Prüfgemeinschaft unterstreicht dieser Fall, dass eine wirksame Prüfung der öffentlichen Finanzen nicht nur die Ausgaben berücksichtigen, sondern auch auf die oft verborgene Welt der Steueranreize und deren tatsächliche Auswirkungen auf die Gesellschaft blicken muss.