Neues Handbuch hebt hervor, wie externe Prüfungen Budgetglaubwürdigkeit stärken können

Angesichts des Stellenwerts der Budgetglaubwürdigkeit und des Bedarfs an weiterer Forschung sowie praktischer Anleitung zu diesem wichtigen Thema gingen Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) in den vergangenen beiden Jahren eine Zusammenarbeit mit der Abteilung für öffentliche Institutionen und digitale Regierung der Hauptabteilung Wirtschaftliche und Soziale Angelegenheiten der Vereinten Nationen (DPIDG/UNDESA) und der International Budget Partnership (IBP) ein, um ein Handbuch zu erarbeiten, das Prüferinnen und Prüfern aufzeigt, wie ihre Arbeit zur Verbesserung der Budgetglaubwürdigkeit beitragen kann. Das Ergebnis dieses weitreichenden Unterfangens wurde vor Kurzem unter dem Titel Strengthening Budget Credibility Through External Audits: A Handbook for Auditors (dt. etwa „Stärkung der Budgetglaubwürdigkeit durch externe Prüfungen: ein Handbuch für Prüferinnen und Prüfer“).

Wieso der Schwerpunkt auf Budgetglaubwürdigkeit? 

Das Budget eines Landes spiegelt seine beschlossenen Prioritäten und Verpflichtungen wider – und es sollte glaubwürdig sein.

Von im Staatshaushalt präsentierten Ertrags- und Ausgabeplänen wird erwartet, dass sie zur erfolgreichen Erbringung öffentlicher Leistungen und zur Förderung der Prioritäten im Bereich nachhaltige Entwicklung führen. Wenn das Budget so verbraucht wird, wie die Legislative es genehmigt hat, gilt es als „glaubwürdig“. Wenn das Budget jedoch vom Kurs abkommt, nimmt das Vertrauen in staatliche Institutionen ab und das Korruptionsrisiko steigt. In Anerkennung der großen Bedeutung glaubwürdiger Budgets für wirksame, rechenschaftspflichtige und transparente Institutionen sieht das globale Rahmenwerk zur Überwachung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) einen Indikator (#16.6.1) für die Messung dieses Aspekts vor.

Die Dringlichkeit, mit der die Budgetglaubwürdigkeit gestärkt werden muss, wird überdies in einem kürzlich veröffentlichten Sonderbericht des Generalsekretärs der Vereinten Nationen, „Progress towards the Sustainable Development Goals: Towards a Rescue Plan for People and Planet” (dt. etwa „Fortschritt bei der Erreichung der SDGs: ein Rettungsplan für Mensch und Planet“), hervorgehoben, der auf Folgendes hinweist:

• Zahlreiche Krisen untergraben die Budgetglaubwürdigkeit in allen Regionen.
• Die Budgetglaubwürdigkeit verschlechtert sich (laut Messung durch SDG 16.6.1) und wies in manchen Regionen in den Jahren 2020–2021 eine durchschnittliche Abweichung von fast 10 % auf. 

Mangelnde Glaubwürdigkeit des gesamten Planungs- und Budgetierungssystems kann die Erbringung kritischer, für die Erreichung der SDGs notwendiger Dienstleistungen beeinträchtigen und den Wandel hin zu nachhaltigen und widerstandsfähigen Gesellschaften im Allgemeinen behindern.

Oberste Rechnungskontrollbehörden sind in einer einzigartig guten Position, um zur Budgetglaubwürdigkeit beizutragen

In ihrer Rolle als Prüfinstanz öffentlicher Mittel und staatlicher Maßnahmen können Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) dazu beitragen, Budgetabweichungen zu ermitteln, zu untersuchen, warum diese auftreten, und die Auswirkungen auf verschiedene Gruppen oder Maßnahmenbereiche zu erfassen. Unabhängige, evidenzbasierte und öffentlich zugängliche Prüfberichte können für das Thema Budgetglaubwürdigkeit sensibilisieren und aufdecken, in welchem Verhältnis dieses zur Leistungsfähigkeit des öffentlichen Finanzverwaltungssystems des Landes und schlussendlich zur Erreichung nationaler Ziele und zur wirksamen Leistungserbringung steht.

Prüfungen leisten einen Beitrag zur Beurteilung, ob das Land internationale Verpflichtungen und Budgetnormen einhält. Die Überprüfung der Rechtsmäßigkeit und Fehlerfreiheit der öffentlichen Rechnungslegung sowie der Budgetglaubwürdigkeit und die Berichterstattung darüber können entscheidend dazu beitragen, dass Regierungen ihre Versprechen im Bereich der nachhaltigen Entwicklung einhalten.

Ausarbeitung des Handbuchs

Als im Jahr 2020 die Idee für das Handbuch aufkam, gab es in der Literatur zur öffentlichen Finanzverwaltung nur sehr wenige Informationen dazu, wie Prüferinnen und Prüfer zum Wissen um Budgetglaubwürdigkeit und deren Beurteilung beigetragen haben. Um das Projekt ins Rollen zu bringen, veröffentlichte die UNDESA gemeinsam mit der IBP im Jahr 2021 einen Bericht, in dem aufgezeigt wurde, wie ORKB auf der ganzen Welt Fragen der Budgetglaubwürdigkeit in ihren Prüfungen behandelt hatten.

Das Handbuch wurde in Zusammenarbeit mit Fachexpertinnen und -experten aus den ORKB Argentinien, Brasilien, Georgien, Indonesien, Marokko, Philippinen, Sambia und Uganda erstellt. Darüber hinaus flossen auch laufend Beiträge und Rückmeldungen von Expertinnen und Experten aus den ORKB Jamaika, Südafrika und der ORKB der Vereinigten Staaten von Amerika in das Handbuch ein.

Expertinnen und Experten aus den ORKB arbeiteten in Workstreams zusammen und fokussierten sich dabei jeweils auf verschiedene methodologische Ansätze zur Beurteilung der Budgetglaubwürdigkeit, unter anderem auf: (a) periodische Prüfungen des staatlichen Budgetvollzugs, (b) Prüfungen der Leistungsfähigkeit des gesamten staatlichen Finanzverwaltungssystems oder seiner Komponenten, (c) Prüfungen der Glaubwürdigkeitsrisiken über den Budgetzyklus hinweg sowie in bestimmten Einrichtungen und Programmen und (d) Überwachung und Kontrolle der Prüfungsempfehlungen zur Budgetglaubwürdigkeit.

Die INTOSAI-Gemeinschaft wurde auf verschiedene Arten in die Ausarbeitung des Handbuchs einbezogen, unter anderem durch Webinare, eine Anfang 2022 durchgeführte Umfrage, die Teilnahme an fachlichen Sitzungen, eine Nebenveranstaltung anlässlich des XXIV. Internationalen Kongresses der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INCOSAI) sowie Präsentationen bei Tagungen relevanter INTOSAI-Gruppierungen und -Regionen, zum Beispiel der Arbeitsgruppe zu Staatsschulden und der OLACEFS-Kommission zu Leistungsbeurteilung und Indikatoren von ORKB (vom Spanischen kurz CEDEIR), um den Beitrag von ORKB zur Handhabung und Beurteilung der Budgetglaubwürdigkeit näher zu erläutern.

Einen wichtigen Meilenstein stellte eine im Juni 2022 vor Ort in New York abgehaltene Besprechung dar. Sie bot die Gelegenheit, Kapitelentwürfe vorzustellen und von Expertinnen und Experten sowie Prüferinnen und Prüfern wertvolles Feedback zu den Entwürfen zu erhalten. Am darauffolgenden umfangreichen Peer-Review-Prozess waren über 20 Gutachterinnen und Gutachter, unter anderem Expertinnen und Experten aus ORKB sowie anderen Organisationen, beteiligt.

Das im Juli 2023 herausgegebene Handbuch soll von ORKB bei der Beurteilung von Angelegenheiten der Budgetglaubwürdigkeit eingesetzte Prüfungspraktiken vermitteln und ORKB bei der Verbesserung ihrer Analysen der Glaubwürdigkeit von Regierungsbudgets unterstützen. Konkret bedeutet das: Das Handbuch (i) zeigt ORKB, wie ihre Tätigkeit als Grundlage für Analysen der Budgetglaubwürdigkeit fungieren kann, (ii) veranschaulicht, wie bereits abgeschlossene ORKB-Prüftätigkeiten Erkenntnisse über die Budgetglaubwürdigkeit liefern können, (iii) skizziert und verdeutlicht wesentliche Schritte, über die ORKB nachdenken können, wenn sie das Thema Budgetglaubwürdigkeit in Angriff nehmen und beurteilen wollen und (iv) vermittelt bestehende Praktiken sowie Erfahrungen von ORKB aus diesem Bereich.

Das Handbuch wirbt für einen systemischen Ansatz bei der Beurteilung der Budgetglaubwürdigkeit durch Prüfungen. Durch die Stärkung der Rolle von ORKB in diesem Bereich und das Vorantreiben der Budgetkontrolle und -glaubwürdigkeit in der INTOSAI-Gemeinschaft versucht dieses Werk letzten Endes, die Budgetglaubwürdigkeit auf nationaler Ebene zu erhöhen.

Inhalte

Nach der Einleitung ist das Handbuch in sieben Kapitel unterteilt:

Das 1. und 2. Kapitel führen das Konzept der Budgetglaubwürdigkeit im Zusammenhang mit öffentlichen Finanzverwaltungssystemen ein. In diesen Kapiteln werden einige Dimensionen, die bei der Prüfung der Glaubwürdigkeit berücksichtigt werden können, ausgewiesen und es wird ermittelt, wie ORKB feststellen können, ob und wie Fragen der Budgetglaubwürdigkeit geprüft werden und sich in Prüfplänen wiederfinden könnten. In diesen Kapiteln werden internationale Normen und Diagnoseinstrumente vorgestellt, die für Prüferinnen und Prüfer womöglich nützlich sind.

Im 3. Kapitel steht die Frage im Mittelpunkt, wie Risiken mit Bezug zur Budgetglaubwürdigkeit auf gesamtstaatlicher Ebene erfasst und beurteilt werden können.

Im 4. Kapitel werden Beispiele für Prüfungen der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Finanzverwaltungssystems bzw. einiger seiner Verfahren und Institutionen dargelegt. Es beinhaltet auch andere Instrumente, die ORKB neben Prüfungen für die Beurteilung dieser Aspekte einsetzen.

Das 5. Kapitel enthält Orientierungshilfen für die regelmäßige Prüfung des staatlichen Budgetvollzugs oder des Rechnungsabschlusses. Diese Prüfungen legen den Schwerpunkt in der Regel auf Rechnungslegung und Ordnungsmäßigkeit. Allerdings haben einige ORKB damit begonnen, auch Elemente der Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen.

Das 6. Kapitel befasst sich mit Budgetglaubwürdigkeitsrisiken auf den Einrichtungs- oder Programmebenen.

Das 7. Kapitel konzentriert sich auf die Prüfungsberichterstattung und die Überwachung sowie Kontrolle der Prüfungsempfehlungen zur Budgetglaubwürdigkeit.

Beispielsweise enthält das Handbuch Fragen für ORKB, die über eine Priorisierung der Budgetglaubwürdigkeit nachdenken (Box 2.4 im Handbuch)

Von ORKB zu berücksichtigende Fragen bei der Entscheidung, ob oder wie Budgetglaubwürdigkeit priorisiert werden soll

• Wird das Budget im Land als glaubwürdig wahrgenommen?
• Funktioniert das PFM-System gemäß internationalen Normen?
• Worauf deuten aggregierte Indikatoren zur Glaubwürdigkeit des nationalen Budgets hin (z. B. PEFA)?
• Hat die Regierung SDG 16.6.1 in ihren SDG-Umsetzungsplänen/nationalen Entwicklungsplänen priorisiert?
• Was könnten die Ursachen für die Budgetabweichungen auf nationaler Ebene sein?
• Begründet die Regierung Budgetabweichungen hinreichend? Sind die Budgetabweichungen transparent?
• Wie wirken sich Budgetabweichungen auf die Qualität der Leistungserbringung aus?
• Gibt es Anzeichen dafür, dass es Budgetabweichungen auf der Ertrag-/Ausgabenseite und/oder bei der Ausgabenzusammensetzung gibt?
• Gibt es Anzeichen für erhebliche Budgetabweichungen auf Einrichtungs- oder Programmebene?

Praktische Kapitel 

Das Handbuch ist praktisch ausgerichtet. Die Kapitel mit Schwerpunkt auf verschiedene Methoden zur Beurteilung der Budgetglaubwürdigkeit enthalten:

• eine kurze Zusammenfassung des Ansatzes
• einschlägige Normen
• praktische Schritte und Verfahren
• Beispiele
• Hilfsmittel und Checklisten
• Herausforderungen und Empfehlungen

Praktische Beispiele

In allen Kapiteln sind praktische Beispiele aus verschiedenen Regionen angeführt. Ausgewählte Beispiele:

• Analyse der systemischen Ursachen unverlässlicher Ertrags- und Ausgabenprognosen (Uganda)
• Budgetglaubwürdigkeit und Leistungsindikatoren und -informationen (Neuseeland, Republik Korea)
• Verwendung des Rahmenwerks für Staatsausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht (vom Englischen „Public Expenditure and Financial Accountability“ kurz PEFA) zur Beurteilung der Budgetglaubwürdigkeit (Peru)
• Prüfungen der Leistungsfähigkeit bestimmter Verfahren der öffentlichen Finanzverwaltung (PFM) unter Verwendung der Risk-Impact-Auditability-Significance-Methode (RIAS) und Big-Data-Analysen (Indonesien)
• Beispiele für positive Auswirkungen von ORKB-Prüfungen zur Leistungsfähigkeit des PFM-Systems (Lettland, Irland, Ägypten)
• Kombination aus Prüfungen der Rechnungsführung, der Recht- und Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeitsprüfungen für die Prüfung des Rechnungsabschlusses (Brasilien)
• Prüffragen zur Beurteilung der Budgetglaubwürdigkeitsrisiken auf Programmebene (Philippinen)
• Kommunikationsstrategie und Verwendung von Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) für die Kontrolle von Empfehlungen (Georgien, Indonesien, USA)
• Zusammenarbeit zwischen ORKB und der Zivilgesellschaft verbesserte Budgetglaubwürdigkeit sowie die Ergebnisse im Gesundheitssektor (Argentinien)

Zahlreiche Tabellen und Anhänge enthalten nützliche Hilfsmittel: zum Beispiel Checklisten, beispielhafte Prüffragen sowie Matrizen zur Prüfungsplanung und noch viele andere Ressourcen.

Bei dem Handbuch handelt es sich um einen lebendigen Text, dem der Input verschiedener Stakeholder und aus der praktischen Erfahrung der Prüferinnen und Prüfer, die das Handbuch in Zukunft in ihrer Prüftätigkeit verwenden werden, zugutekommen wird. 

Darüber hinaus hält es für ORKB und andere Stakeholder, zum Beispiel Budgetbeauftragte, ein gemeinsames Verständnis von Budgetglaubwürdigkeit fest. Gemeinsame Methoden, geteilte Grundannahmen und dieselbe Sprache sind von entscheidender Bedeutung, um die Zusammenarbeit zwischen ORKB sowie anderen Akteurinnen und Akteuren zu stärken und institutionelle Räume zu schaffen, in denen gemeinsame Bemühungen zur Stärkung der Budgetkontrolle und Rechenschaftspflicht beitragen können.

Ausblick

Die Veröffentlichung des Handbuchs stellt den abschließenden Höhepunkt einer gemeinsamen Initiative dar, kennzeichnet jedoch auch den Beginn neuer Tätigkeiten, um nicht nur die Budgetglaubwürdigkeit selbst, sondern auch den Beitrag, den ORKB sowie Prüferinnen und Prüfer zu ihr leisten, zu erhöhen. Das Handbuch kann in Zukunft auf viele verschiedene Arten eingesetzt werden.

• Handbuch testen: Tauschen Sie sich mit der INTOSAI-Gemeinschaft sowie anderen Stakeholdern aus und arbeiten Sie mit ORKB zusammen, um das Thema Glaubwürdigkeit in die Prüfungsplanung aufzunehmen und Prüfungen zur Budgetglaubwürdigkeit unter Verwendung verschiedener Ansätze durchzuführen.
• Peer-Learning fördern: Entwickeln Sie Schulungsinhalte sowie -produkte und fördern Sie den Wissensaustausch sowie die gegenseitige Hilfe und Unterstützung, sowohl unter ORKB als auch mit anderen Stakeholdern, zu Prüfungen der Budgetglaubwürdigkeit.

Autorinnen und Autoren:

• Claire Schouten(IBP)
• Cora Lea A. Dela Cruz, Josephine B. Manalo und Paul Jonel Pollicar (ORKB Philippinen)
• Cynthia Grace Matimba, Ngawa Mphande und William Chibesa (ORKB Sambia)
• Neemias Albert de Souza und Roberto Santos Victer (ORKB Brasilien)
• Maximiliano Castillo Carrillo und Anibal Kohlhuber (ORKB Argentinien)
• Martin Bamulumbye und Peter Oyo Mugenyi (ORKB Uganda)
• Mouhcine Hanoun und Abedaali Ouissole (ORKB Marokko)
• Tsotne Karkashadze und Lasha Kelikhashvili (ORKB Georgien)
• Winarno, Thopan Aji Pratama, Ramadhan Nugraha Putra und Anisa (ORKB Indonesien)