Un nouveau manuel met en lumière la manière dont les audits externes peuvent renforcer la crédibilité du budget

Conscientes de l’importance de la crédibilité budgétaire et de la nécessité de poursuivre les recherches et d’élaborer des orientations pratiques sur ce thème essentiel, les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) ont collaboré, au cours des deux années écoulées, avec la Division des institutions publiques et de l’administration numérique du Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (DPIDG/UNDESA) et le Partenariat international pour le budget (PIB) pour élaborer un manuel à l’intention des auditeurs sur la manière dont leur travail peut contribuer à l’amélioration de la crédibilité budgétaire. Le résultat de cet effort de grande envergure a été publié récemment dans « Strengthening Budget Credibility Through External Audits : A Handbook for Auditors ». 

Pourquoi mettre l’accent sur la crédibilité du budget ? 

Le budget d’un pays reflète les priorités et les engagements convenus et doit être crédible.

Les recettes et les plans de dépenses présentés dans le budget national sont censés permettre de fournir des services publics et de faire progresser les priorités en matière de développement durable. Lorsque le budget est mis en œuvre tel qu’il a été approuvé par le corps législatif, il est considéré comme « crédible ». Mais lorsque le budget dévie de sa trajectoire, la confiance dans les institutions publiques diminue et le risque de corruption augmente. Reconnaissant l’importance de budgets crédibles pour des institutions efficaces, responsables et transparentes, le cadre mondial de suivi des objectifs de développement durable (ODD) a consacré un indicateur (#16.6.1) pour mesurer cette crédibilité.

L’urgence de renforcer la crédibilité du budget est encore soulignée dans un récent rapport spécial du Secrétaire général de l’ONU, intitulé « Progrès vers les Objectifs de développement durable : Vers un plan de sauvetage pour les peuples et la planète », qui souligne que :

• De multiples crises minent la crédibilité du budget dans toutes les régions. 
• La crédibilité du budget (mesurée par l’objectif de développement durable 16.6.1) se détériore et atteint un écart moyen de près de 10 % pour certaines régions en 2020-2021. 

Le manque de crédibilité du système de planification et de budgétisation dans son ensemble peut compromettre la fourniture de services essentiels à la réalisation des ODD et, plus généralement, entraver la transformation vers des sociétés durables et résilientes. 

Les institutions supérieures de contrôle sont particulièrement bien placées pour contribuer à la crédibilité du budget.

Dans leur rôle d’audit des fonds publics et des politiques gouvernementales, les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) peuvent contribuer à identifier les écarts par rapport au budget, à en examiner les raisons et à en discerner l’impact sur différents groupes ou dans différents domaines politiques. Des rapports d’audit indépendants, fondés sur des éléments probants et accessibles au public peuvent sensibiliser à la crédibilité du budget et révéler comment elle est liée à la performance du système de gestion des finances publiques du pays et, en fin de compte, à la réalisation des objectifs nationaux et à l’efficacité de la prestation de services. 

Les audits permettent de déterminer si le pays respecte les engagements internationaux et les normes budgétaires. Vérifier et faire compte de la légalité et de l’exactitude des comptes publics, ainsi que de la crédibilité des budgets, peut aider les gouvernements à tenir leurs promesses en matière de développement durable.

Élaboration du manuel

Lorsque l’idée du manuel a émergé en 2020, la littérature sur la gestion des finances publiques était peu abondante sur la façon dont les auditeurs ont contribué à la compréhension et à l’évaluation de la crédibilité budgétaire. Ainsi, pour donner le coup d’envoi à ce projet, le DAES et le PBI ont publié un rapport en 2021 afin de démontrer comment les ISC du monde entier avaient abordé les questions de crédibilité budgétaire dans leurs audits.

Ce manuel a été élaboré en collaboration avec les experts des ISC d’Argentine, du Brésil, de Géorgie, d’Indonésie, du Maroc, des Philippines, d’Ouganda et de Zambie. Il a également bénéficié des contributions et des commentaires des experts de l’ISC de Jamaïque, de l’ISC d’Afrique du Sud et du GAO des États-Unis. 

Les experts des ISC ont travaillé ensemble dans des groupes de travail, qui se sont concentrés sur différentes approches méthodologiques pour évaluer la crédibilité du budget, y compris : (a) les audits récurrents de l’exécution du budget de l’État, (b) les audits de la performance de l’ensemble du système de gestion des finances publiques ou de ses composantes, (c) les audits des risques de crédibilité tout au long du cycle budgétaire et dans des entités et des programmes spécifiques, et (d) la surveillance et le suivi des recommandations d’audit liées à la crédibilité du budget.

La communauté de l’INTOSAI a participé à l’élaboration du manuel par le biais de plusieurs activités, notamment des webinaires, une enquête menée au début de l’année 2022, la participation à des réunions techniques, un événement parallèle en marge du XXIVe Congrès international des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INCOSAI), et des présentations lors de réunions des groupes et régions de l’INTOSAI concernés, tels que le Groupe de travail sur la dette publique et la Commission sur l’évaluation et les indicateurs de performance des ISC (CEDEIR) de l’OLACEFS, afin d’approfondir la discussion sur la contribution des ISC à l’évaluation et au traitement de la crédibilité du budget. 

La réunion d’examen qui s’est tenue en personne à New York en juin 2022 a constitué une étape cruciale. Cette réunion a permis de partager les projets de chapitres et d’obtenir des experts et des auditeurs un retour d’information précieux sur les projets. Le processus d’examen par les pairs qui a suivi a été approfondi et a impliqué plus de 20 examinateurs, dont des experts des ISC et d’autres organisations.  

Lancé en juillet 2023, le manuel vise à partager les pratiques d’audit des ISC pertinentes pour l’évaluation des questions liées à la crédibilité budgétaire et à soutenir les ISC dans l’amélioration de leurs analyses de la crédibilité des budgets publics. Plus précisément, le manuel (i) expose aux ISC la manière dont leur travail peut informer les analyses de la crédibilité budgétaire ; (ii) illustre la manière dont les travaux d’audit déjà menés par les ISC donnent un aperçu de la crédibilité budgétaire ; (iii) décrit et illustre les étapes clés que les ISC peuvent envisager lorsqu’elles visent à évaluer et à traiter la crédibilité budgétaire ; et (iv) partage les pratiques et les expériences existantes des ISC dans ce domaine. 

Le manuel promeut une approche systématique de l’évaluation de la crédibilité budgétaire par le biais d’audits. En définitive, en renforçant le rôle des ISC dans ce domaine et en faisant progresser le contrôle et la crédibilité du budget au sein de la communauté de l’INTOSAI, ce travail s’efforce d’améliorer la crédibilité du budget au niveau national.

Contenu

Après l’introduction, le manuel est organisé en sept chapitres :

Les chapitres 1 et 2 présentent le concept de crédibilité budgétaire dans le contexte des systèmes de gestion des finances publiques. Ces chapitres identifient plusieurs dimensions qui peuvent être prises en compte pour auditer la crédibilité, et la manière dont les ISC peuvent déterminer si et comment les questions liées à la crédibilité budgétaire pourraient être auditées et prises en compte dans les plans d’audit. Ces chapitres présentent les normes internationales et les outils de diagnostic qui peuvent être utiles aux auditeurs. 

Le chapitre 3 se concentre sur la manière d’identifier et d’évaluer les risques liés à la crédibilité du budget au niveau de l’ensemble de l’administration. 

Le chapitre 4 présente des exemples d’audit de la performance du système de gestion des finances publiques ou de certains de ses processus et institutions. Le chapitre présente également des outils autres que les audits qui sont utilisés par les ISC pour évaluer ces aspects. 

Le chapitre 5 fournit des orientations sur l’audit de l’exécution du budget de l’État ou des comptes de fin d’année sur une base régulière. Ces audits sont généralement axés sur les aspects financiers et la conformité, mais certaines ISC ont commencé à intégrer des éléments de performance. 

Le chapitre 6 examine les risques liés à la crédibilité du budget au niveau de l’entité ou du programme. 

Le chapitre 7 porte sur les rapports d’audit ainsi que sur le contrôle et le suivi des recommandations d’audit relatives à la crédibilité du budget. 

Par exemple, le manuel pose des questions aux ISC qui envisagent d’accorder la priorité à la crédibilité du budget (encadré 2.4 du manuel)

Questions que les ISC doivent prendre en considération lorsqu’elles décident si ou comment prioriser la crédibilité du budget:

• Le budget est-il perçu comme crédible dans le pays ?
• Le système de gestion des finances publiques est-il conforme aux normes internationales ?
• Que révèlent les indicateurs agrégés sur la crédibilité du budget pour le pays (par exemple, PEFA) ?
• Le gouvernement a-t-il donné la priorité à l’ODD 16.6.1 dans ses plans de mise en œuvre des ODD/plans de développement nationaux ?
• Quelles peuvent être les sources des écarts budgétaires au niveau national ?
• Les entités gouvernementales fournissent-elles suffisamment d’informations sur les raisons des écarts budgétaires ? Les écarts budgétaires sont-ils transparents ?
• Quels sont les effets des écarts budgétaires sur la qualité des services fournis ?
• Existe-t-il des indicateurs de déviations budgétaires du côté des recettes/dépenses et/ou dans la composition des charges ?
• Existe-t-il des indicateurs indiquant que les écarts budgétaires sont pertinents au niveau de l’entité ou du programme ?

Chapitres pratiques 

Le manuel est de nature pratique. Les chapitres consacrés aux différentes méthodologies permettant d’évaluer la crédibilité d’un budget sont les suivants :

Inclure :

• Un bref résumé de l’approche
• Normes pertinentes 
• Comment faire – étapes et procédures pratiques
• Exemples 
• Outils et listes de contrôle
• Défis et recommandations

Illustrations pratiques

Tous les chapitres comprennent des illustrations pratiques provenant de différentes régions. Parmi les exemples sélectionnés, citons

• Analyse des causes systémiques du manque de fiabilité des prévisions de recettes et de charges (Ouganda)
• Crédibilité du budget et indicateurs de performance et informations (Nouvelle-Zélande, République de Corée)
• Utilisation du cadre des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) pour évaluer la crédibilité du budget (Pérou)
• Audits de la performance de processus spécifiques de gestion des finances publiques (GFP), à l’aide de la méthode Risque-Impact-Auditabilité-Significativité (RIAS) et de l’analyse des big data (Indonésie).
• Exemples d’impacts positifs des ISC auditant la performance du système de GFP (Lettonie, Irlande, Égypte)
• Combiner l’audit financier, l’audit de conformité et l’audit de performance pour évaluer les comptes de fin d’année (Brésil)
• Questions d’audit pour évaluer les risques de crédibilité du budget au niveau du programme (Philippines)
• Stratégie de communication et exploitation des technologies de l’information et de la communication (TIC) pour le suivi des recommandations (Géorgie, Indonésie, États-Unis d’Amérique)
• La collaboration entre l’ISC et la société civile a amélioré la crédibilité du budget et les résultats du secteur de la santé (Argentine)

De nombreux tableaux et annexes fournissent des outils utiles tels que des listes de contrôle, des exemples de questions d’audit et des matrices de planification d’audit, entre autres ressources.

Le manuel est une matière en travail qui bénéficiera des contributions des différentes parties prenantes et de l’expérience pratique des auditeurs qui l’utiliseront dans leurs travaux d’audit à l’avenir. 

En outre, il permet aux ISC et aux autres parties prenantes, telles que les responsables budgétaires, d’avoir une compréhension commune de la crédibilité du budget. L’existence de méthodes communes, de principes partagés et d’un même langage est essentielle pour renforcer la collaboration entre les ISC et les autres acteurs, et pour créer des espaces institutionnels où les efforts conjoints peuvent contribuer à renforcer le contrôle budgétaire et la responsabilité.

Aller de l’avant

Le lancement du manuel est l’aboutissement d’un effort commun, mais il marque aussi le début de nouvelles activités visant à renforcer la crédibilité du budget et la contribution des ISC et des auditeurs. Il existe de nombreuses possibilités de mettre le manuel en pratique à l’avenir.

• Piloter le manuel : s’engager avec la communauté de l’INTOSAI et d’autres parties prenantes et collaborer avec les ISC pour intégrer la crédibilité dans la planification de l’audit et pour réaliser des audits sur la crédibilité du budget, en utilisant différentes approches.
• Promouvoir l’apprentissage par les pairs : développer des contenus et des produits de formation, et soutenir le partage des connaissances ainsi que le soutien mutuel et la collaboration entre les ISC et avec d’autres parties prenantes en matière d’audits de crédibilité budgétaire.

Auteurs:

• Claire Schouten (IBP)
• Cora Lea A. Dela Cruz, Josephine B. Manalo, et Paul Jonel Pollicar (Commission d’audit des Philippines)
• Cynthia Grace Matimba, Ngawa Mphande et William Chibesa (Office national d’audit de Zambie)
• Neemias Albert de Souza et Roberto Santos Victer (Cour des comptes fédérale du Brésil)
• Maximiliano Castillo Carrillo et Anibal Kohlhuber (Bureau de l’Auditeur général de l’Argentine)
• Martin Bamulumbye et Peter Oyo Mugenyi (Bureau de l’auditeur général de l’Ouganda)
• Mouhcine Hanoun et Abedaali Ouissole (Cour des comptes du Royaume du Maroc)
• Tsotne Karkashadze et Lasha Kelikhashvili (Bureau d’audit de l’État de Géorgie)
• Winarno, Thopan Aji Pratama, Ramadhan Nugraha Putra et Anisa (Commission d’audit de la République d’Indonésie)