La lucha de la Corte dei conti contra el fraude en los fondos de la Unión Europea y en el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia a través de sus actividades jurisdiccionales

Autores: Vicefiscal General Giancarlo Astegiano, Vicefiscal General Arturo Iadecola, Fiscalía de la Corte dei conti

Los fondos de la Unión Europea precisan de una firme protección a fin de asegurar su administración y asignar recursos a los Estados miembros o a otros beneficiarios para la implementación de sus políticas específicas. Tanto la evasión fiscal como las conductas ilícitas que comportan la recepción de financiación indebida o el desvío de dichos fondos de los fines previstos causan perjuicios a la tesorería de la Unión Europea (UE).

La jurisprudencia de la Corte de Casación – que en Italia resuelve sobre la distribución de jurisdicción entre los distintos órganos judiciales – lleva mucho tiempo orientada a reconocer la jurisdicción de la Corte dei Conti sobre entidades privadas que hayan obtenido ilegalmente, o desviado del fin establecido, aportaciones públicas. El argumento es que “cuando una entidad privada, destinataria de fondos públicos, incide negativamente en la forma en que se ejecuta el programa impuesto por la administración pública, en el que ha de participar merced a la concesión de la aportación, y la incidencia es tal que conduce a una desviación de los fines perseguidos, causa un perjuicio a la entidad pública – incluso desde la mera perspectiva de privar a otras empresas de la financiación que podría haber supuesto la ejecución del plan tal y como fue formulado y aprobado por la entidad pública con la colaboración del mismo empresario – del que debe responder ante el juez fiscalizador” (Cass. , Sez. un., ord. nº 4511/2006).

Cabe señalar que la jurisdicción de la Corte dei conti se extiende también a las acciones de reintegro a la Comisión Europea de las aportaciones desembolsadas directamente. Según la normativa vigente, “no existe una aplicación discriminatoria basada en la naturaleza supranacional de la administración protegida o en la naturaleza de la contribución desembolsada. Por el contrario, de conformidad con el principio de asimilación, en virtud del cual los intereses financieros europeos se asimilan a los nacionales, deben garantizarse para su protección las mismas medidas que contempla la legislación nacional” (Cass., Sez. un., ord. nº 20701/2013).

Las conductas ilícitas dirigidas a malversar o desviar recursos de la UE suelen causar daños y perjuicios tanto a la tesorería de la Unión Europea como al erario público a nivel nacional. En cualquier caso, la jurisdicción sobre las acciones por daños y perjuicios contra los autores de tales infracciones corresponde a la Corte dei conti, en virtud del principio de asimilación previsto en el artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, debido a que es el juez responsable de determinar los daños y perjuicios causados al erario público de conformidad con la legislación nacional.

Las actuaciones de las fiscalías regionales para proteger los recursos de la UE consisten básicamente en la interposición de demandas – acusaciones – por daños contra los perceptores de aportaciones desembolsadas, total o parcialmente, con cargo a dichos fondos. En el caso de organizaciones de carácter colectivo (empresas, asociaciones), se puede actuar no solo contra estas entidades, sino también contra quienes, en calidad de sus representantes legales o controladores de facto, hayan contribuido a la infracción desviando recursos públicos obtenidos en beneficio propio.

En 2023, las Salas Jurisdiccionales Regionales de la Corte dei conti impusieron sanciones para el reintegro de los daños causados al erario público en el ámbito de los fondos de la UE, por un importe aproximado de 20 millones de euros. Los fondos más afectados son: 

• el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), 
• el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), 
• el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), 
• los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE), 
• el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), y
• el Fondo Social Europeo (FSE). 

Los fiscales regionales dictaron más de 100 autos de procesamiento por una cuantía superior a los 20 millones de euros.

Al mismo tiempo, las actividades de instrucción y las diligencias preprocesales de las fiscalías confirmaron la importancia de la colaboración con otras organizaciones nacionales e internacionales dedicadas a la lucha contra la malversación de fondos públicos, así como el uso de medidas de protección de activos.

Las infracciones también afectan al Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia (PNRR), lanzado entre septiembre de 2020 y abril de 2021, en cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento de la UE n.º 241, de 12 de febrero de 2021, y por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en el marco del programa NextGenerationEU.

Algunos de los actos ilícitos, relativos al uso indebido o a la no utilización de los recursos de la UE, evidentemente también se pueden producir en relación con la aplicación del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia y constituir, por tanto, una referencia útil y valedera en los procedimientos de verificación y control sobre el uso real de los fondos públicos del Plan.

En este ámbito, las conductas ilícitas pueden consistir, en particular, en la recepción indebida de recursos por parte de las entidades ejecutoras, el incumplimiento de los calendarios de ejecución de los proyectos en el marco de las misiones previstas en el PNRR, la no utilización o el desvío de los recursos asignados a los proyectos del PNRR y la construcción de obras no conformes a los proyectos, desviando o dilapidando los recursos asignados.

Por último, la Fiscalía General, como oficina supervisora, se coordina con organismos supranacionales e instituciones de otros países a través del Servicio de Asuntos Internacionales y Relaciones Interinstitucionales para luchar contra la corrupción y el uso ilícito de los fondos europeos.

Se está colaborando con la Fiscalía Europea (European Public Prosecutor’s Office; EPPO), en base al Acuerdo de Trabajo firmado por el Fiscal General Europeo y el Fiscal General en la Corte dei conti el 13 de septiembre de 2021.

Según este acuerdo, cuyo objetivo consiste en proporcionar un marco estructurado de cooperación, la vía preferente para la colaboración entre las fiscalías penales y las fiscalías regionales de la Corte dei conti es el intercambio de información más allá de lo previsto por la legislación primaria. La EPPO y las fiscalías regionales de la Corte dei conti también están llamadas a activar un nivel adicional de coordinación, si fuera necesario mediante reuniones o iniciativas similares, en los casos en los que, tras el intercambio de información, hubieran iniciado investigaciones sobre hechos relacionados.

Otra línea de cooperación con organizaciones supranacionales es la establecida con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (Office Européen de Lutte Anti-Fraude; OLAF), en virtud del Acuerdo de Cooperación Administrativa firmado el 25 de septiembre de 2013. De conformidad con el artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Corte dei conti y la OLAF comparten información sobre hechos que causen daños o perjuicios a los intereses financieros de la UE, se prestan asistencia técnica y operativa mutua, realizan análisis estratégicos conjuntos y desarrollan programas de capacitación y de intercambio de personal.