Aplicación de principios de gestión estratégica en el sector público: la experiencia de la Cámara de Cuentas de la República de Azerbaiyán
Autores: Tamerlan Yusif-Zada, Jefe de Gabinete, y Narmin Jafarova, Asesora, Cámara de Cuentas de la República de Azerbaiyán
Elaboración del documento estratégico clave de la Entidad Fiscalizadora Superior
En los últimos 20 a 25 años, la gestión estratégica ha ido ganando una amplia aceptación como método para modernizar las políticas públicas. El Plan Estratégico de la Cámara de Cuentas para el período 2021-2025, que formula las líneas de la estrategia de la entidad a largo plazo, refleja su visión, su misión, sus valores esenciales, sus resultados y productos, así como las actividades relevantes. Fue elaborado sobre la base de evaluaciones y recomendaciones de expertos internacionales, las prácticas en curso, el «Manual de gestión estratégica de las Entidades Fiscalizadoras Superiores» y los principios de la INTOSAI P-12 (El Valor y Beneficio de las EFS – marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos). El Plan Estratégico ya constituyó la hoja de ruta para las operaciones de la Cámara de Cuentas de 2021 a 2025. Su objetivo: fortalecer las capacidades institucionales y potenciar el papel de la auditoría de alta calidad en la gestión y la supervisión de las finanzas públicas a través de una mayor colaboración con el Parlamento, el Gobierno y la sociedad.
Implementación del Plan Estratégico de la Cámara de Cuentas
De cara a la implementación del Plan Estratégico 2021-2025 de la Cámara de Cuentas, cabe destacar el desarrollo de un Plan Operativo anual con todos los resultados y productos previstos. Este plan incluye medidas destinadas a subsanar las debilidades y posibles deficiencias en los diferentes ámbitos de actividad, así como a mejorar el rendimiento en las dimensiones institucional, organizativo y profesional.
Los resultados son los cambios estratégicos a medio y largo plazo en el ecosistema externo más cercano a la organización y entre sus partes interesadas. Aquí, la organización tiene la capacidad de contribuir de manera significativa a estos cambios (pero no puede controlarlos por completo). Como resultados finales de su Plan Estratégico, la Cámara de Cuentas definió:
- contribuir a una mayor rendición de cuentas en las finanzas públicas y al fortalecimiento de la responsabilidad fiscal;
- fomentar la confianza en sus actividades.
Los productos son los resultados sobre los que la organización tiene un control directo. Como resultados intermedios de su Plan Estratégico, la Cámara de Cuentas definió:
- extender el alcance de la auditoría de rendimiento;
- mejorar la selección de temas y la cobertura de las auditorías financieras y de cumplimiento;
- optimizar la calidad de las auditorías.
El logro de los resultados intermedios depende de la capacidad de la organización, que comprende tres dimensiones: la institucional, la organizativa y la profesional.
El eje central del Plan Operativo lo constituyen las «actividades». El requerimiento más importante a cumplir por este elemento es el de contribuir al logro de las metas establecidas en el Plan Estratégico. Los análisis revelan que una de las principales deficiencias de las estrategias de muchas instituciones es la inclusión de actividades predominantemente rutinarias (del día a día).
Rendición de cuentas y monitoreo del Plan Estratégico de la Cámara de Cuentas
El monitoreo y la rendición de cuentas se tratan a veces como componentes del proceso general de implementación de la estrategia. De hecho, si ya se procede a establecer el marco de monitoreo para los resultados y productos durante la fase de formulación de la estrategia, esto permite definir los métodos de medición de resultados de antemano y ayuda a especificar los resultados con mayor precisión.
Así, la Cámara de Cuentas ha desarrollado su propio sistema de indicadores a efectos de monitorear la implementación de su Plan Estratégico. Este sistema incluye más de 90 indicadores clave de rendimiento (KPI). Además, establece la frecuencia de las evaluaciones y define los objetivos cuantitativos y cualitativos a alcanzar.
A fin de garantizar que la ejecución de las actividades planificadas sea medible, al final de cada año se evalúa la ejecución real comparándola con los indicadores previstos a tal efecto.
En los informes anuales de actividades de la Cámara de Cuentas para 2021-2024 se incluyó una sección específica dedicada a la implementación del Plan Estratégico, una práctica hasta entonces inédita en el país. Asimismo, y también por primera vez en Azerbaiyán, los informes sobre la implementación del Plan Estratégico se vincularon con indicadores presupuestarios.
Tabla 1. Ejecución del Plan Operativo y presupuesto del Plan Estratégico, %
| 2022 | 2023 | 2024 | |
| Plan Operativo | 81,3% | 91,7% | 91,6% |
| Presupuesto | 80,0% | 83,3% | 86% |
Tal y como se observa en la tabla 2, el nivel de ejecución de las actividades superó el nivel de ejecución presupuestaria.
Por otra parte, el estado de implementación global de los indicadores incluidos en su Marco de Monitoreo se mantuvo en el 80 % o por encima de este porcentaje durante esos años, un nivel superior al de la ejecución presupuestaria correspondiente, lo que sirve como un indicador adicional de la implementación efectiva del Plan Estratégico.
La práctica de la Cámara de Cuentas en materia de elaboración de informes sobre su Plan Estratégico ha sido reconocida por organizaciones internacionales (p. ej., la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI)) como una de las mejores en este campo y, como tal, fue recomendada a otras Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Incluso, la Cámara de Cuentas ha participado en calidad de experta en proyectos destinados a implantar procesos similares en EFS de otros países.
Tabla 2. Extracto del Marco de Monitoreo del Plan Estratégico sobre el estado de su implementación en 2024
| Indicador | Planificado | Ejecutado | Estado |
| Porcentaje de ingresos analizados en la opinión sobre el total de ingresos en el presupuesto estatal | 96,0 % | 97,8 % |  |
| Porcentaje de gastos analizados en la opinión sobre el total de gastos en el presupuesto estatal | 75,0 % | 85,5 % | |
| Consideración de las recomendaciones de la Cámara de Cuentas en el Informe del Consejo de Ministros | Sí | Sí | |
| Porcentaje de auditorías de rendimiento sobre el total de auditorías | 12,5 % | 13,0 % | |
| Porcentaje de publicaciones sobre el total de auditorías en cartera (plan de trabajo del año anterior) | 63 % | 64,3 % | |
| Grado de implementación de las recomendaciones formuladas en las decisiones del Consejo sobre medidas de supervisión | 65 % | 70 % (información operativa) | |
| Porcentaje de auditorías y otras medidas sometidas a control de calidad en relación con el total de actividades | 100 % | 98 % |  |
| Puntuación de la Cámara de Cuentas en el Índice de Presupuesto Abierto | 89 | 100 | |
Como ya se indicó antes, el presente artículo está enfocado principalmente en las últimas fases de la gestión estratégica, en particular al monitoreo. Aquí cobra especial importancia la identificación de indicadores apropiados para medir el progreso hacia los objetivos. En este sentido, el artículo subraya también la relevancia de los indicadores clave de rendimiento (KPI) en las diversas actividades y recalca lo fundamental que es hacer un seguimiento constante del estado de implementación mediante estos indicadores. Todo ello con la finalidad de apoyar a las instituciones públicas en la puesta en marcha de este proceso y contribuir a la mejora de los sistemas de indicadores en uso.
Los indicadores de resultados que la Cámara de Cuentas aplica para medir el impacto de su trabajo se basan en los principios de la gestión estratégica, tanto en lo que respecta a su función central —la auditoría pública— como a otras actividades.
Sin embargo, cabe señalar que hay indicadores que no están incluidos en el Marco de Monitoreo del Plan Estratégico, ya sea porque la Cámara de Cuentas no tiene el control directo sobre la recopilación de los datos pertinentes o porque se trata de indicadores relativos a conceptos que no se pueden planificar con antelación. Por ejemplo, las Recomendaciones con impacto financiero (como la recuperación de fondos públicos, el ahorro de costes, la prevención de gastos excesivos o el aumento de los ingresos públicos), o también las Recomendaciones con efectos procedimentales o de cumplimiento (es decir, las que no tienen un impacto financiero directo, como la mejora del cumplimiento legal o la adopción de nuevos documentos regulatorios). Aunque sean indicadores esenciales de la actividad fiscalizadora, no forman parte del Marco de Monitoreo del Plan Estratégico. No obstante, los datos relativos a estos indicadores sí se incluyen en los Informes Anuales de Actividades.
Así pues, se puede concluir que no todos los indicadores que son ‘buenos’ también son aplicables para monitorear la implementación de documentos estratégicos.
Uno de los aspectos más decisivos en relación con los marcos de monitoreo es la correcta identificación de los indicadores. Si los indicadores no se definen adecuadamente, puede ocurrir que pasen desapercibidos avances significativos, incluso cuando el índice de implementación del Plan Estratégico resulte elevado.
Por otra parte, los indicadores deben estar directamente ligados a la capacidad, los productos y los resultados. Pueden expresarse en términos cuantitativos o cualitativos. Los indicadores cuantitativos son relativamente fáciles de medir. Los indicadores cualitativos, en cambio, tienden a ser de naturaleza más descriptiva y a menudo requieren criterios adicionales para su medición. Una práctica acertada consiste en combinar ambos tipos de indicadores en el marco de monitoreo.
La inclusión de demasiados indicadores en un marco de monitoreo puede tener un efecto negativo sobre el propio proceso de monitoreo (es decir, el sistema debe seguir siendo manejable). En este sentido, se considera óptimo definir entre 2 y 3 indicadores para cada resultado, y entre 1 y 2 (en ocasiones, entre 3 y 4) indicadores para cada producto. Adicionalmente, pueden incluirse en el marco correspondiente indicadores relacionados con la capacidad.
En el caso de la Cámara de Cuentas, la inclusión de tantos indicadores en su Marco de Monitoreo se debe a varias razones. De manera general, refleja el hecho de que es la primera vez que se aplica un marco basado en resultados, habiéndose previsto optimizar el número de indicadores para futuros documentos estratégicos. Por otra parte, se han adoptado indicadores que permiten medir no solo los resultados y los productos, sino también la capacidad y, en este contexto, se ha tomado en cuenta la capacidad de la Cámara para recopilar datos pertinentes en un plazo breve. Por ejemplo, indicadores como el número de auditorías, el porcentaje de informes de auditoría publicados con respecto a la cartera total, el número de recomendaciones formuladas y su índice de implementación, o el número de actividades de auditoría sometidas a control de calidad, son todos elementos que se encuentran bajo el control directo de la entidad.
A su vez, es posible clasificar los indicadores del Marco de Monitoreo como «buenos» o «malos». La tabla que sigue ofrece algunos ejemplos relativos a las actividades de capacitación.
Tabla 3. Indicadores ‘buenos’ y ‘malos’ (tomando como ejemplo las actividades de capacitación).
| Resultado esperado de la estrategia | Indicador ‘malo’ | Debilidad | Indicador ‘bueno’ | Ventaja |
| Personal competente en auditoría financiera | Número de empleados que han recibido capacitación en auditoría financiera | No queda claro a qué tipo de formación se refiere; carece de especificidad | Número de empleados certificados en auditoría financiera PESA | Refleja la competencia, la cualificación y la experiencia requeridas; se hace mención a la certificación |
| Aumento del n.º de participantes en capacitaciones sobre auditoría financiera de calidad | Aumento del número de cursos de capacitación | Información imprecisa — no queda claro a qué capacitación concreta se refiere | Porcentaje de personal que ha completado la capacitación en PESA respecto al total de personal de esta área / n.º de personal con certificación PESA respecto al total de personal de esta área |
En el caso de instituciones que acaban de incorporar el enfoque de gestión estratégica, el uso de indicadores de baja calidad puede resultar aceptable durante los primeros años, pero con el tiempo se deberían reemplazar por indicadores de mayor calidad.
Otros documentos estratégicos de la Cámara de Cuentas
En los últimos años, la Cámara de Cuentas ha ampliado sus prácticas de gestión estratégica a diferentes ámbitos. El objetivo final es garantizar que las actividades en todas las áreas se estructuren y se ejecuten de acuerdo con las metas estratégicas a medio plazo de la entidad y se evalúen en función de indicadores de rendimiento. Esto incluye el desarrollo y la implementación de una estrategia de comunicación, una estrategia de capacitación y una estrategia de recursos humanos.
De todo lo anterior cabe concluir que la función de la gestión estratégica se vuelve a poner de relieve una vez más al instrumentar también los principios enfocados a crear valor para la sociedad y a mejorar la calidad de la gobernanza del sector público. Y la Cámara de Cuentas continuará esforzándose por compartir sus prácticas ejemplares con otras instituciones del sector para así promover una aplicación más generalizada de los principios de gestión estratégica.
Referencias:
- Paul Joyce – Strategic Management in the Public Sector (Gestión estratégica en el sector público);
- John M. Bryson – Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations (Planificación estratégica para organizaciones públicas y sin ánimo de lucro);
- Manual de gestión estratégica para Entidades Fiscalizadoras Superiores;
- SAI PMF (MMD EFS – Marco para la Medición del Desempeño de las Entidades Fiscalizadoras Superiores);
- INTOSAI-P 12 (El Valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos).
