Por: KIM Burmshik, Director Adjunto, y JEON Hyeong Cheol, Director, División III de Auditoría de Asuntos Terrestres y Marítimos, Junta de Auditoría e Inspección de Corea
Introducción
La fiscalización del rendimiento de los programas medioambientales gubernamentales está articulada en torno a las tres “E” de: Economía, Eficiencia y Efectividad, al igual que en la mayoría de las auditorías del rendimiento. Sin embargo, resulta muy difícil definir los indicadores de rendimiento y seleccionar la metodología adecuada para el análisis de los resultados obtenidos a través de las auditorías del rendimiento de los diversos programas medioambientales.
En el presente artículo se expone un caso práctico de auditoría del rendimiento de una política ambiental llevada a cabo por la Junta de Auditoría e Inspección (BAI, por sus siglas en inglés), la entidad fiscalizadora superior de Corea, para compartir así con la INTOSAI enfoques sistemáticos recomendables para la auditoría del rendimiento.
Antecedentes
El presupuesto asignado por el gobierno coreano a la gestión de las partículas finas, es decir, el material particulado con un diámetro inferior a 2,5μm (PM2,5), fue de 491.700 millones de KRW (aprox. 491,7 millones de USD) en el año 2016. En 2019, este importe fue incrementado drásticamente hasta alcanzar los 2,17 billones de KRW (unos 2.170 millones de USD). Aun con todo, la eficacia de los programas gubernamentales de gestión de partículas finas seguía suscitando preocupación a escala nacional, y hubo incluso quienes apuntaron que la efectividad de las medidas específicas del programa no se estaba analizando de forma científica y suficiente.
Planificación y enfoque de auditoría
En Corea, el gobierno central establece un plan integral de gestión de partículas finas en base a los resultados de los estudios sobre el nivel actual de contaminación atmosférica por partículas finas. Después, los gobiernos locales diseñan sus propios planes para aplicar el plan estatal en sus regiones, ejecutan los presupuestos asignados como corresponde e informan periódicamente de los resultados de implementación a las autoridades centrales, principalmente al Ministerio de Medio Ambiente (MdMA).
El plan a nivel de administración central se elabora de la manera que sigue: el gobierno central (1) analiza el nivel actual de concentración atmosférica de partículas finas y evalúa la contribución de cada fuente de emisión de contaminantes atmosféricos a dicha concentración; (2) fija el nivel objetivo de concentración de partículas finas y la reducción total de contaminantes atmosféricos necesaria para alcanzar el valor objetivo de concentración de partículas finas en el año de referencia; y, por último, (3) establece planes de implementación para reducir los valores de emisión de cada una de las fuentes contaminantes y lograr la reducción total requerida de contaminantes atmosféricos.
De ahí que, para que los auditores de la BAI puedan supervisar la implementación del plan de lucha contra las partículas finas del gobierno, sea requisito indispensable que estén en condiciones de inspeccionar científicamente cuáles son las fuentes contaminantes y de examinar sistemáticamente si los planes de implementación son efectivos y eficientes. A tal fin, los auditores de la BAI abordaron la cuestión optando por los enfoques descritos a continuación.
En un primer paso, procedieron a aplicar un enfoque lineal. Revisaron paso a paso todas las fases por las que pasa cada política, desde su planificación y ejecución hasta la evaluación de sus resultados, con objeto de ver cómo se implementaba cada una de estas fases a lo largo del tiempo. Este enfoque puede interpretarse también como un análisis vertical, en el sentido de que se analizan los planes de implementación de todas las partes interesadas, desde el nivel más alto hasta el nivel de trabajo, y se determina cómo fueron implementados y controlados los planes.
Para el éxito de este enfoque, los auditores de la BAI (a) verificaron científicamente la exactitud del material probatorio empleado por el MdMA para establecer el plan integral, en estrecha colaboración con grupos de expertos, incluidas sociedades académicas; (b) evaluaron la implementación real de los planes a cada nivel mediante entrevistas con los funcionarios públicos responsables de su ejecución; (c) identificaron problemas y dificultades en los planes mediante el feedback de los funcionarios públicos; y (d) realizaron una encuesta para conocer el grado de concienciación de la ciudadanía respecto a los temas relacionados con la gestión de partículas finas, celebraron talleres con organizaciones no gubernamentales para recabar la opinión de la sociedad sobre las políticas públicas de gestión de partículas finas y, finalmente, utilizaron los resultados para determinar el enfoque principal de la auditoría.
En una segunda etapa, los auditores adoptaron un enfoque de análisis puntual, para así identificar, en su caso, las dificultades en el proceso de implementación, examinar la eficacia de cada una de las políticas en materia de partículas finas y encontrar soluciones de mejora. Este enfoque puede interpretarse también como un análisis horizontal, en el sentido de que todas las partes interesadas en las políticas relativas a las partículas finas deben reunirse para aportar sus puntos de vista sobre la implementación de las políticas gubernamentales y poner en común el rendimiento de las mismas.
Para el éxito de este enfoque, los auditores de la BAI (a) llevaron a cabo una encuesta entre los funcionarios públicos de los gobiernos central y locales sobre las dificultades estructurales en la implementación de cada política y las posibles maneras de mejorarlas; (b) celebraron talleres con los funcionarios públicos para conocer de primera mano las dificultades estructurales en la implementación de las políticas sobre partículas finas y sus posibles soluciones; y (c) organizaron dos talleres, uno con empresas con instalaciones emisoras de contaminantes atmosféricos y otro con empresas especializadas en construcción ecológica, para recabar información sobre los problemas relacionados con las políticas del MdMA que habían detectado in situ y conocer su opinión sobre la posibilidad de resolverlos con la tecnología actualmente disponible. Sobre la base de los resultados de estas actuaciones, se establecieron los principales puntos a comprobar en la auditoría.
Con el fin de elaborar un cuestionario de auditoría del rendimiento a partir de estos dos enfoques, los auditores de la BAI analizaron la progresión en cada fase por la que pasan las políticas, desde su planificación hasta su ejecución, con el propósito de identificar los riesgos potenciales de cada una de estas fases. El cuestionario se diseñó para: (a) verificar la exactitud y actualidad de los datos de referencia empleados en las políticas públicas de gestión de partículas finas; (b) examinar la fiabilidad de las expectativas sobre los efectos de los planes gubernamentales; y (c) escudriñar la base de evaluación del rendimiento empleada en la ejecución de los planes y controlar si se habían establecido planes complementarios para enmendar los fallos o problemas de los planes de implementación.
Resultados y recomendaciones de auditoría
A raíz de la auditoría de las políticas gubernamentales de gestión de partículas finas mediante los dos enfoques mencionados, se constató que para los ciudadanos de a pie seguía siendo difícil percibir la efectividad de las políticas gubernamentales de reducción de la concentración de partículas finas en el aire, porque aunque el gobierno dedicara una ingente partida presupuestaria a controlar la situación a nivel nacional, su capacidad de actuación no deja de ser limitada, ya que el 50% de las partículas finas proceden del exterior.
La auditoría demostró, además, que el MdMA había aplicado datos correctos en materia de valores de emisión de las fuentes contaminantes a la hora de establecer sus planes de reducción de partículas finas. Eran tan precisos como en otros países. Sin embargo, sí se encontraron algunos fallos en ciertos apartados de los planes gubernamentales. Por ejemplo, se omitieron algunas fuentes contaminantes; determinados valores objetivo de emisión fueron fijados a un nivel demasiado bajo debido a la inexactitud de los datos de origen; algunos de los planes de implementación individuales fueron ejecutados sin verificarse su efectividad; y para algunos planes de implementación resultó difícil estimar su eficacia debido a la falta de una gestión adecuada del seguimiento. En la tabla 2 se detallan estos problemas.
Lecciones aprendidas y conclusión
En la fiscalización del rendimiento de los programas medioambientales gubernamentales resulta útil y adecuado recurrir tanto al enfoque lineal como al enfoque de análisis puntual. El enfoque lineal permite a los auditores analizar cada una de las fases por las que pasa una determinada política ambiental, mientras que el análisis puntual ofrece la posibilidad de examinar la efectividad y la eficiencia de cada uno de los programas de implementación.
Cuando se aplican estos enfoques en la auditoría, es importante tener en cuenta que los auditores deben tener pleno conocimiento de los temas objeto de auditoría, involucrar directa e indirectamente a expertos externos en el proceso de fiscalización e identificar los problemas basándose en análisis científicos a fin de establecer soluciones alternativas.
