Oberste Rechnungskontrollbehörde Australien entwickelt Methode zur Prüfung ethischer Aspekte

Die Bedeutung der Ethik in staatlichen Programmen wurde bereits in zahlreichen Prüfungen der Obersten Rechnungskontrollbehörde Australien (Australian National Audit Office; ANAO) hervorgehoben, insbesondere bei Prüfungen der Beschaffungs- und Fördermittelverwaltung. Das Fehlen angemessener Unterlagen und Aufzeichnungen, mit denen die Begründungen für von geprüften Stellen getroffene Entscheidungen und ergriffene Maßnahmen untermauert werden, bildet dabei ein durchgängiges Thema.

In seinem Halbzeitbericht zeigte ORKB-Leiter Grant Hehir auf, dass die Berücksichtigung ethischer Aspekte durch das ANAO verbesserungswürdig sei und dass ein Rahmenwerk sowie eine Methode für die Prüfung der ethischen Verwendung öffentlicher Mittel entwickelt werden müssten – zusätzlich zur Betrachtung der formalen Einhaltung von Vorschriften und politischen Rahmenbedingungen.

Rahmenwerk zur Prüfung ethischer Aspekte

Das ANAO beriet sich mit der australischen Kommission für den öffentlichen Dienst und dem Finanzministerium, um auf der Grundlage der bereits bestehenden ethischen Anforderungen an den australischen öffentlichen Sektor ein Rahmenwerk zur Prüfung ethischer Aspekte auszuarbeiten.

Das ANAO definiert das Ethik-Rahmenwerk für den öffentlichen Sektor Australiens wie folgt:

• Der für die geprüfte Stelle geltende Rechtsrahmen: Der für alle Einrichtungen des öffentlichen Diensts in Australien (Australian Public Service; APS) geltende Rechtsrahmen beinhaltet das Finanzrecht und das Recht, das den Betrieb des APS regelt. Dazu gehören die APS-Werte und der Verhaltenskodex.
• Tätigkeitsbezogene Rahmenwerke (d. h. zentrale Rahmenwerke für die Mittelverwaltung im öffentlichen Sektor für bestimmte Tätigkeiten des australischen Staats, zum Beispiel die Commonwealth Grants Rules and Guidelines [dt. etwa „Beschaffungsregeln des Commonwealth“] und die Commonwealth Procurement Rules [dt. etwa „Regeln und Richtlinien für Fördermittel des Commonwealth“]).
• Staatspolitische Beschlüsse: Das sind von der Finanzministerin bzw. dem Finanzminister gemäß Finanzrecht verabschiedete Beschlüsse, die eine Maßnahme des australischen Staats präzisieren und die auf die zu prüfende Stelle Anwendung finden.
• Einrichtungsspezifische Rahmenwerke: Dazu können unter anderem die Strategien, Leitfäden und Verfahrensweisen der jeweiligen Einrichtung zählen.

Die Auswahl der passenden Elemente des in der Prüfung anzuwendenden Ethik-Rahmenwerks hängt von der Art der zu prüfenden Stelle, der Art der Prüfung und allen besonderen Umständen der geprüften Tätigkeit ab.

Die australische Regierung stellte mit dem Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (dt. etwa „Gesetz zu staatlicher Führung, Leistung und Rechenschaftspflicht“; PGPA-Gesetz) Anforderungen auf, unter anderem die Anforderungen an den Commonwealth und seine Einrichtungen, öffentliche Mittel ordnungsgemäß zu verwenden und zu verwalten (Abschnitt 5). Die rechenschaftspflichtige Obrigkeit einer Einrichtung, die für entsprechende Gelder verantwortlich ist, ist gemäß Abschnitt 15 des PGPA-Gesetzes verpflichtet, die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel, für welche die rechenschaftspflichtige Obrigkeit verantwortlich ist, zu fördern. „Ordnungsgemäß“ bedeutet im Kontext der Verwendung oder Verwaltung öffentlicher Mittel wirtschaftlich, zweckmäßig, sparsam und ethisch (Abschnitt 8). Das ANAO beurteilt alle Aspekte der ordnungsgemäßen Mittelverwendung, wobei Zweckmäßigkeit von allen Kriterien am öftesten unter die Lupe genommen wird.

Das PGPA-Glossar des Finanzministeriums definiert ethisch als:

• Das Ausmaß, in dem die vorgesehene Verwendung öffentlicher Mittel im Einklang mit den Grundüberzeugungen und -werten der Gesellschaft steht. Wenn sich eine Person ethisch verhält, dann könnte man davon ausgehen, dass eine andere Person in einer ähnlichen Situation ähnliche Handlungen setzen würde. Bei der Genehmigung vorgesehener Mittelbindung bedeutet ethische Mittelverwendung, dass Interessenkonflikte gehandhabt werden und die Mittelbindung auf der Grundlage von Fakten sowie ohne Beeinflussung durch persönliche Voreingenommenheit genehmigt wird. Ethische Überlegungen müssen ins Gleichgewicht gebracht werden mit Überlegungen darüber, ob die Verwendung auch wirtschaftlich, zweckmäßig und sparsam ist.

Mit dem Public Service Act 1999 (dt. etwa „Gesetz zum öffentlichen Dienst“; PS-Gesetz) führte das australische Parlament auch die in Abschnitt 10 angeführten APS-Werte ein. Unterabschnitt 10(2) besagt, dass: „Der APS Führungsqualitäten beweist, vertrauenswürdig ist und bei allem, was er tut, mit Integrität handelt“. Der APS-Kommissar erteilte Weisungen gemäß dem PS-Gesetz, unter anderem im Unterabschnitt 16(f), der APS-Mitgliedern Rechenschaftspflicht abverlangt, indem sie „in der Lage sind, deutlich aufzuzeigen, dass Mittel wirtschaftlich, zweckmäßig, sparsam und ethisch verwendet wurden“. Ein verpflichtender Verhaltenskodex für APS-Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist in Abschnitt 13 des PS-Gesetzes dargelegt.

Bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen von Einrichtungen erhebt das ANAO Nachweise, anhand derer beurteilt werden kann, ob die geprüfte Stelle ihre Tätigkeiten im Einklang mit der Anforderung, die ordnungsgemäße Verwendung öffentlicher Mittel zu fördern, ausübt. Erkenntnisse gehen der Frage nach, ob die Verwendung bzw. Verwaltung öffentlicher Mittel wirtschaftlich, zweckmäßig, sparsam und ethisch war. Bei der Bildung eines Gesamturteils im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsprüfung kann sich das ANAO auch ein Bild davon machen, ob die Tätigkeiten der Einrichtung sowohl unter Einhaltung des rechtlichen Rahmenwerks als auch in Übereinstimmung mit der Absicht dieses Rahmenwerks ausgeübt wurden, einschließlich der Anforderungen des PS-Gesetzes, wonach der APS (die Einrichtung) bei allem, was er tut, mit Integrität handeln muss.

Wenn das ANAO zu Erkenntnissen oder einem Urteil in Bezug auf die ethische Verwendung bzw. Verwaltung öffentlicher Mittel durch die Einrichtung gelangt, ist es Sache der rechenschaftspflichtigen Obrigkeit zu beurteilen, ob die Prüfungserkenntnisse in dem betreffenden Fall die allgemeine Haltung der Einrichtung widerspiegeln oder sich auf das Verhalten einzelner Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter des APS beziehen.

Die Anforderungen des PGPA-Gesetzes, einschließlich der ethischen Anforderungen, fließen direkt in Rahmenwerke zur öffentlichen Mittelverwaltung für bestimmte Tätigkeiten des australischen Staats ein, die im Rahmen von Wirtschaftlichkeitsprüfungen untersucht werden. Diese Rahmenwerke enthalten spezielle auf die Tätigkeiten, die sie regulieren, zugeschnittene ethische Anforderungen. Beispiele dafür sind die Commonwealth Procurement Rules und die Commonwealth Grants Rules and Guidelines. Commonwealth-Einrichtungen können auch einem oder mehreren staatspolitischen Beschlüssen – das sind von der Finanzministerin bzw. dem Finanzminister gemäß Finanzrecht verabschiedete Beschlüsse, die eine Maßnahme des australischen Staats präzisieren und die auf die zu prüfende Stelle Anwendung finden – unterliegen. Schließlich kann das ANAO auch die spezifischen Rahmenwerke der geprüften Stelle als Prüfungsmaßstab heranziehen, zum Beispiel ethische Anforderungen festlegende Strategien, Leitfäden und Verfahrensweisen.

Eine Prüfungsmethode unter Verwendung des Rahmenwerks

Während Methoden für interne Prüfungen ethischer Aspekte und der Organisationskultur sowohl in Australien als auch anderswo gut dokumentiert sind, sind solche Methoden für unabhängige Ethikprüfungen von Einrichtungen des öffentlichen Sektors nicht ohne weiteres verfügbar. Das ANAO beriet sich mit dem australischen Institut für interne Prüferinnen und Prüfer, um Unterstützung für die Erarbeitung praktischer Leitlinien für Prüfungen unter Verwendung des Ethik-Rahmenwerks für den australischen öffentlichen Sektor zu erhalten.

Die Methode sieht drei Szenarien vor, in denen das ANAO ethische Aspekte bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen berücksichtigen kann: Wirksamkeitsprüfungen von Ethik-Rahmenwerken, Prüfungen mit spezifischen ethischen Kriterien und Prüfungen, bei denen ethische Aspekte in den Erkenntnissen berücksichtigt werden.

Das Ziel einer Wirksamkeitsprüfung von Ethik-Rahmenwerken ist es, die Wirksamkeit der Einführung bzw. Anwendung des Ethik-Rahmenwerks für den australischen öffentlichen Sektor durch die geprüfte(n) Stelle(n) zu prüfen. Diese Prüfungsart beinhaltet Elemente der Wirksamkeitsprüfungen von Governance-Rahmenwerken, der Einhaltung von Ethik-Rahmenwerken und der Organisationskultur.

Prüfungen mit spezifischen ethischen Kriterien haben einen engeren Fokus und betrachten spezifische Angelegenheiten wie die Einhaltung ethischer Anforderungen als eines der Kriterien im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsprüfung, die auch die Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit oder Sparsamkeit berücksichtigt. Bei einer Prüfung der Zweckmäßigkeit eines Beschaffungsvorgangs können beispielsweise auch die Ethik der Entscheidungsfindung in der öffentlichen Verwaltung, die Bereitstellung und Berücksichtigung von Beratung, die Dokumentation und Handhabung von Interessenkonflikten sowie die Redlichkeit berücksichtigt werden. Bei dieser Prüfungsart würde nicht nur ermittelt werden, ob der Beschaffungsvorgang ethisch war, sondern auch ob er zweckmäßig und sparsam war.

Bei Prüfungen, bei denen ethische Aspekte in den Erkenntnissen berücksichtigt werden, gibt es keine spezifischen Ethikkriterien. Allerdings wird bei im Laufe der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen über die Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit oder Sparsamkeit geprüft, ob diese Erkenntnisse ebenfalls auf unethisches Verhalten hindeuten.

Die Methode bietet ebenfalls einen Rahmen, um die Ethikmethode bei jeder Wirtschaftlichkeitsprüfung oder Prüfung der Rechnungsführung über die typischen Prüfungsphasen hinweg anzuwenden, das heißt bei der Risikobeurteilung ethischer Fragen der Prüfung und der Reaktion darauf, der Beurteilung, ob die Erkenntnisse ethischer Natur sind, der Beurteilung der Wesentlichkeit ethischer Erkenntnisse, den Auswirkungen ethischer Erkenntnisse auf die Gesamtprüfungsstrategie und -risikobeurteilung, der Berichterstattung über ethische Erkenntnisse und den Auswirkungen ethischer Erkenntnisse auf das Prüfungsurteil.

Nach weiterer Abstimmung, sowohl weitgehend innerhalb des ANAO als auch extern mit den zuvor konsultierten Stellen und der Obersten Rechnungskontrollbehörde Neuseeland wurden das Rahmenwerk und die Methode des ANAO für die Beurteilung der ethischen Verwendung öffentlicher Mittel im November 2022 fertiggestellt.

Jüngste Prüfungen mit ethischen Gesichtspunkten

Während der Erarbeitung der Ethikmethode prüfte das ANAO weiterhin alle Aspekte der ordnungsgemäßen Mittelverwendung. Bei einigen Prüfungen, bei denen Verstöße gegen die wichtigsten Anforderungen an ethisches Verhalten festgestellt wurden, fügte das ANAO dem Prüfbericht einen Anhang bei, in dem diese zentralen Anforderungen und die entsprechenden Erkenntnisse zusammengefasst wurden. Das erste Beispiel für eine solche Prüfung bildete Digital Transformation Agency’s Procurement of ICT-Related Services (dt. etwa „Beschaffung von IKT-bezogenen Dienstleistungen durch die Behörde für digitalen Wandel“) samt Anhang 3 Anforderungen an ethisches Verhalten. Bei dieser Prüfung kam das ANAO zu dem Schluss, dass die Stelle bei den geprüften Beschaffungsvorgängen nicht zweckmäßig vorging und ihr Vorgehen nicht den ethischen Anforderungen entsprach. In den Erkenntnissen wurde angeführt, dass Interessenkonflikte von in der Beschaffung tätigen Personen nicht erkannt und gehandhabt wurden, dass die Einrichtung mit potenziellen Lieferunternehmen nicht gleichberechtigt umging und dass eine Führungskraft der Einrichtung ein Geschenk von einem Lieferunternehmen annahm.

Kürzlich wurde bei der Prüfung der Department of Health and Aged Care’s administration of the Community Health and Hospitals Program (dt. etwa „Verwaltung des Volksgesundheits- und Krankenhausprogramms durch das Ministerium für Gesundheit und Altenpflege“) festgestellt, dass diese nicht zweckmäßig ist und hinter ethischen Anforderungen zurückbleibt. Bei dieser Prüfung stellte das ANAO mehrere Verstöße gegen die Anforderungen der Commonwealth Grants Rules and Guidelines fest, laut denen sichergestellt werden soll, dass Entscheidungen über Fördermöglichkeiten unparteiisch, angemessen dokumentiert und gemeldet, öffentlich vertretbar und rechtmäßig sind.

Die Zukunft der Prüfung ethischer Aspekte

Mit der Fertigstellung der Methode signalisiert das ANAO seine Absicht, den öffentlichen Sektor stärker auf die ethischen Aspekte seiner Entscheidungen zu prüfen. Diese wurde im Corporate Plan 2022–23 (dt. etwa „Organisationsplan 2022–23“) und im Annual Audit Work Program 2022–23 (dt. etwa „jährliches Prüfungsprogramm 2022–23) des ANAO. Die Anwendung der Ethik-Rahmenwerke in APS-Behörden scheint auf der Liste der potenziellen Prüfungsthemen für 2022–23 auf. Der Leiter sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des ANAO präsentierten ebenfalls anlässlich mehrerer externer Foren, unter anderem beim Audit Committee Chairs Forum (dt. etwa „Forum der Prüfungskomiteevorsitzenden“) im Dezember 2022. Anlässlich dieses Forums stellte der ORKB-Leiter Erkenntnisse über Integrität und Ethik vor. Darüber hinaus leitete das ANAO eine Podiumsdiskussion und eine Fragerunde zum Thema „Ethische Warnsignale in der Beschaffung erkennen“. Anlässlich der Veranstaltung International Meeting of Performance Audit Critical Thinkers (IMPACT) (dt. etwa „internationales Treffen der kritischen Denkerinnen und Denker im Bereich Wirtschaftlichkeitsprüfungen“) moderierte das ANAO im April 2023 eine Podiumsdiskussion zu „ethischen und integritätsbezogenen Herausforderungen in der Regierung“. Am Podium saßen Herr John Ryan, Leiter der ORKB Neuseeland und Generalsekretär der PASAI, Dr. Gordon de Brouwer, Inhaber einer Public Service Medal (PSM) und australischer Sekretär für Reformen des öffentlichen Sektors, und Frau Daniele T. Bird, Partnerin bei EY Australien.

John Ryan, Controller und Auditor-General von Neuseeland, Dr. Gordon de Brouwer PSM, Sekretär für die Reform des öffentlichen Sektors und Daniele T Bird, Partner von EY Australia, leiten Diskussionen über ethische und integrative Herausforderungen in der Regierung beim International Meeting of Performance Audit Critical Thinkers ( IMPACT) in Canberra, Australien im April 2023.

Eine Podiumsdiskussion zum Thema Ethik, an der mehrere leitende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des ANAO teilnahmen, war Teil des LearnFestes, des jährlichen dienststellenübergreifenden Festes der Kompetenzen, des kontinuierlichen Lernens, der Gemeinschaft und der Kultur, welches das ANAO im November 2022 ausrichtete. Alle ANAO-Prüferinnen und Prüfer wurden in der ersten Jahreshälfte 2023 in der Methode geschult.

CANBERRA, AUSTRALIEN – 19. APRIL 2023: Die IMPACT 2023-Konferenz fand im Realm Hotel in Canberra statt. Bild: Gary Ramage

Hoffentlich werden genauere Prüfungen im Bereich der Ethik dazu beitragen, dass der öffentliche Sektor nicht nur auf die formale Einhaltung von Vorschriften achtet, sondern darauf ausgerichtet ist, neben den gemeinschaftlichen Erwartungen an die Integrität auch im Einklang mit der Absicht etablierter Regeln und Rahmenwerke zu handeln. Die Integritätskultur einer Organisation ergibt sich aus den Standards, die Führungskräfte setzen.