Innovative Ansätze in der Wirtschaftlichkeitsprüfung: Vergleich verschiedener Erkenntnisse aus Obersten Rechnungskontrollbehörden

Autor: Alfredo Campos Lacoba, Prüfer – stellvertretender Leiter, Präsidium des Prüfbereichs, ORKB Spanien

Zusammenfassung

Innerhalb der internationalen Gemeinschaft der staatlichen Finanzkontrolle erfahren Wirtschaftlichkeitsprüfungen derzeit einen tiefgreifenden Wandel. Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) gehen zunehmend über die traditionelle Beurteilung von Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Wirksamkeit hinaus und wenden sich komplexeren, bewertungsorientierten Ansätzen zu, die auf Datenanalysen, Folgenabschätzungen, Risikoanalysen und evidenzbasierter Strategiegestaltung beruhen.

In diesem Beitrag wird eine Vergleichsanalyse innovativer Methoden und Verfahren, die aus den Einreichungen für den ersten Preis der INTOSAI-Arbeitsgruppe zur Evaluierung öffentlicher Maßnahmen und Programme (WGEPPP) ausgewählt wurden, vorgestellt. Der Beitrag bezieht sich auf Erfahrungen aus Brasilien, Costa Rica, Frankreich, der Tschechischen Republik, Marokko, Rumänien, Spanien und Thailand, um neu aufkommende Trends aufzuzeigen, welche die Zukunft der Wirtschaftlichkeitsprüfung prägen werden.

Die Untersuchung hebt innovative Instrumente wie raumbezogene Analysen, ökonometrische Modelle, künstliche Intelligenz, Reifegradskalen, visuelle Bewertungssysteme, Datentriangulation und partizipative Methoden hervor. Zudem untersucht sie, wie ORKB komplexe und bereichsübergreifende öffentliche Strategien mit multidisziplinären sowie datengestützten Ansätzen in Angriff nehmen.

In dem Beitrag wird argumentiert, dass diese Innovationen die Fähigkeit von ORKB stärken, aussagekräftige Erkenntnisse zu gewinnen, politische Strategien besser zu bewerten sowie öffentliche Nutzen und Rechenschaftspflicht zu steigern.

1. Einleitung

Wirtschaftlichkeitsprüfungen haben sich im letzten Jahrzehnt erheblich weiterentwickelt. Immer komplexere staatliche Maßnahmen, zunehmend lautere Forderungen nach Rechenschaftspflicht und die Ausweitung einer evidenzbasierten Regierungsführung haben ORKB dazu veranlasst, modernere Analyse- und Bewertungsansätze anzuwenden.

Dieser Wandel spiegelt sich in jüngsten innerhalb der INTOSAI-Gemeinschaft vorangetriebenen Initiativen wider, insbesondere durch die Arbeitsgruppe zur Evaluierung öffentlicher Maßnahmen und Programme (WGEPPP). Im Rahmen des ersten WGEPPP-Preises wurden innovative Prüfungspraktiken präsentiert, durch die staatliche Programme besser bewertet sowie nützliche Erkenntnisse für Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger sowie Bürgerinnen und Bürger gewonnen werden können.

Die Einreichungen offenbaren einen allgemeinen Trend: Wirtschaftlichkeitsprüfungen binden zunehmend Verfahren ein, die traditionellerweise mit der Bewertung politischer Maßnahmen, Data Science, Verhaltensanalysen und Folgenabschätzungen in Verbindung gebracht werden. Anstatt sich ausschließlich auf die Einhaltung von Vorschriften oder operative Mängel zu konzentrieren, prüfen ORKB zunehmend, ob staatliche Eingriffe die gewünschten Ergebnisse und gesellschaftlichen Auswirkungen erzielen.

Eine Vergleichsanalyse dieser internationalen Erfahrungen liefert wertvolle Erkenntnisse für die Modernisierung der externen Finanzkontrolle.

2. Über traditionelle Wirtschaftlichkeitsprüfungen hinaus: neue Bewertungsansätze in Obersten Rechnungskontrollbehörden

Einer der deutlichsten Trends, der sich aus den analysierten Erfahrungen abzeichnet, ist der Übergang von traditionellen Wirtschaftlichkeitsprüfungen zu bewertungsorientierten Prüfungen.

Mehrere ORKB wenden mittlerweile Methoden an, die Interventionslogik, Maßnahmenkohärenz, Ergebnisse und Auswirkungen explizit bewerten. Dieser Wandel zeigt sich besonders deutlich in den Tätigkeiten der ORKB Frankreich, Brasilien und Thailand.

So wurden bei der französischen Bewertung der Strategien zur Förderung des Biogasausbaus beispielsweise ökonometrische Verfahren, Benchmarking und Verwaltungsdatenbanken kombiniert, um die tatsächlichen wirtschaftlichen Auswirkungen staatlicher Fördermechanismen auf die Widerstandsfähigkeit der Landwirtschaft zu beurteilen. In ähnlicher Weise wurden bei der französischen Bewertung von Alternativen zu Freiheitsstrafen statistische und ökonometrische Analysen eingesetzt, um Rückfallquoten sowie die Ergebnisse von Resozialisierungsmaßnahmen zu beurteilen, was verdeutlicht, wie evidenzbasierte Ansätze das Prüfwesen in politisch sensiblen Bereichen stärken können.

Diese Erfahrungen veranschaulichen, wie ORKB zunehmend analytische Verfahren einbeziehen, mit denen sich komplexe politische Fragestellungen in Angriff nehmen lassen, die durch herkömmliche Prüfungsverfahren allein nicht beantwortet werden können.

3. Datengestützte Prüfungen und moderne Analysen

Ein zweiter wichtiger Trend ist, dass in der Wirtschaftlichkeitsprüfung zunehmend moderne Datenanalysen und digitale Instrumente zum Einsatz kommen.

Die ORKB Brasilien hat diesbezüglich einige der innovativsten Beispiele zu bieten. Bei ihrer Prüfung des Nationalen Impfprogramms kombinierte sie multivariate statistische Modelle, groß angelegte Erhebungen, Einschauen vor Ort sowie interaktive Dashboards, die mit Power BI entwickelt wurden, einer interaktiven Software für Datenvisualisierung, Datenbankverwaltung und Datenmodellierung. Zudem dienten KI-Tools bei der Prüfung als Unterstützung für die Zusammenfassung und Strukturierung der Erkenntnisse.

Außerdem prüfte die ORKB Brasilien Datenbanken zu sozialpolitischen Maßnahmen. Dabei kombinierte das Prüfungspersonal automatisierte Gegenprüfungen von Verwaltungsunterlagen mit Kontrollbesuchen in Haushalten, um Unstimmigkeiten in Registern zu Armut zu ermitteln. Diese Triangulationsmethode stärkte die Zuverlässigkeit der Erkenntnisse und ermöglichte die Quantifizierung der finanziellen Auswirkungen, die mit qualitativ schlechten Daten einhergehen.

Prüfungen der ORKB Costa Rica verdeutlichen darüber hinaus die wachsende Bedeutung territorialer und raumbezogener Analysen. Bei der Prüfung nachhaltiger städtischer Dienstleistungen wurden QGIS-Geoverarbeitungsverfahren, Clusteranalysen in R sowie Gini-Koeffizienten eingesetzt, um Ungleichheiten beim Zugang zu staatlichen Dienstleistungen in mittelgroßen Städten zu ermitteln. Diese territoriale Perspektive ermöglichte es Prüferinnen und Prüfern, Muster aufzudecken, die mit herkömmlichen Prüfungsverfahren im Verborgenen geblieben wären.

Diese Beispiele zeigen, wie datengestützte Methoden den Tiefgang, die Robustheit sowie die Glaubwürdigkeit von Prüfungsschlussfolgerungen verbessern und es dem Prüfungspersonal gleichzeitig ermöglichen, sich mit immer komplexeren politischen Rahmenbedingungen auseinanderzusetzen.

4. Strukturierung des fachlichen Urteilsvermögens durch innovative Methoden

Eine weitere relevante Innovation betrifft Bemühungen, das fachliche Urteilsvermögen bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen zu systematisieren und zu strukturieren.

Die tschechische ORKB erstellte einen Methodenrahmen mit Wirksamkeits- und Effizienzskalen, der auf staatliche Programme und Subventionen anwendbar ist. Anstatt sich auf rein subjektive Beurteilungen zu verlassen, werden mit der Methode klar definierte Kriterien und Beschreibungen für verschiedene Leistungsebenen eingeführt. Dieser Ansatz verbessert die Einheitlichkeit zwischen den Prüfteams, erleichtert die Zusammenfassung der Ergebnisse und verbessert die Transparenz in der Kommunikation mit den überprüften Stellen.

Im Zuge einer Prüfung der ORKB Brasilien zur Energiewende wurde ein weiteres innovatives Instrument eingeführt: ein visuelles Bewertungssystem, das qualitative Beurteilungen mit farbkodierten quantitativen Darstellungen kombiniert. Bei der Prüfung kam zudem die Methode „Audit Canvas“ zum Einsatz, um Risiken, Akteurinnen und Akteure, Ziele sowie Nachweisquellen in der Planungsphase visuell zu strukturieren.

Solche Methoden tragen dazu bei, Willkür zu verringern und die Vergleichbarkeit sowie die Vermittelbarkeit von Prüfungserkenntnissen zu steigern.

5. Prüfung komplexer Governance-Systeme

Viele der analysierten Prüfungen nehmen Maßnahmen ins Visier, die durch Mehrebenen-Governance, institutionelle Fragmentierung und bereichsübergreifende Zielsetzungen gekennzeichnet sind.

Die brasilianische abgestimmte Prüfung zum Nationalen Impfprogramm erfolgte in Zusammenarbeit zwischen der ORKB und 20 subnationalen Rechnungskontrollbehörden. Die Prüfung verfolgte einen gesamtstaatlichen Ansatz, um die Koordination zwischen den für die Impfstofflogistik und -verabreichung zuständigen Einrichtungen zu beurteilen.

In ähnlicher Weise analysierte eine Prüfung der ORKB Marokko zu delegierten Abfallentsorgungsverträgen den gesamten Vertragszyklus: von der Planung und Beschaffung bis hin zur Ausführung und Überwachung. Der risikobasierte Ansatz zeigte, wie sich Schwächen in den Governance-Strukturen auf Dienstleistungsqualität, finanzielle Nachhaltigkeit und Maßnahmenkohärenz auswirken.

Auch eine Prüfung der ORKB Rumänien zu Zivilschutzsystemen verdeutlicht die Bedeutung systemischer Prüfungsansätze. Durch umfangreiche Feldforschung und die Analyse von Verwaltungsdaten bewerteten Prüferinnen und Prüfer die institutionelle Widerstandsfähigkeit sowie Katastrophenbereitschaft vor dem Hintergrund wachsender geopolitischer Risiken.

Diese Erfahrungen zeigen: Moderne Wirtschaftlichkeitsprüfungen erfordern zunehmend systemische Analysen, die in der Lage sind, die Wechselwirkungen zwischen Institutionen, Governance-Mechanismen und politischen Instrumenten zu erfassen.

6. Partizipation, Kommunikation und bürgerzentrierte Prüfungen

In mehreren Prüfungen kommt ein immer größerer Schwerpunkt auf Partizipation, Kommunikation und nutzerzentrierten Ansätzen zum Vorschein.

Eine Prüfung der ORKB Costa Rica zum Verfahren zur Feststellung des Flüchtlingsstatus beinhaltete Empathy Maps (dt. etwa „Empathiekarten“), Workshops mit der Zivilgesellschaft sowie Mechanismen zur Stakeholdereinbindung, um die Erfahrungen der Nutzerinnen und Nutzer mit Migrationsdiensten besser zu verstehen. Zur Unterstützung der Interviewtranskriptionen und Kommunikation wurden zudem KI-Tools eingesetzt.

Diese partizipativen Methoden stellen eine bedeutende Weiterentwicklung in der staatlichen Finanzkontrolle dar. Sie ermöglichen ORKB, quantitative Nachweise mit qualitativen Erkenntnissen, die von Begünstigten und Stakeholdern stammen, zu ergänzen.

Auch die Kommunikation selbst entwickelt sich zunehmend zu einer strategischen Dimension des Prüfwesens. Mehrere Institutionen nutzten visuelle Bewertungssysteme, Dashboards, audiovisuelles Material und vereinfachte Zusammenfassungen, um Prüfungserkenntnisse nicht fachkundigen Zielgruppen zugänglicher zu machen.

Dieser Trend spiegelt ein breiter gefasstes Verständnis der Prüfungswirkung wider: Erkenntnisse schaffen nur dann einen öffentlichen Nutzen, wenn sie von Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern, Stakeholdern sowie Bürgerinnen und Bürgern auch tatsächlich verstanden und genutzt werden.

7. Erfassung des öffentlichen Nutzens der staatlichen Finanzkontrolle

Einer der innovativsten im Rahmen der Vergleichsanalyse ermittelten Beiträge ist das wachsende Interesse an der Erfassung des sozialen Nutzens, der durch die staatliche Finanzkontrolle selbst geschaffen wird.

Die ORKB Spanien schlug ein Rahmenwerk für den sozialen Ertrag der staatlichen Finanzkontrolle (Social Return of Public Auditing; SRPA) vor, das die gesellschaftlichen Auswirkungen von Wirtschaftlichkeitsprüfungen abschätzen soll. Der Vorschlag kombiniert qualitative sowie quantitative Dimensionen und bezieht sich ausdrücklich auf die Grundsätze der INTOSAI-P 12 zum Wert und Nutzen von ORKB

Das Rahmenwerk beinhaltet vier innovationsorientierte Labore:

• Daten-LAB;
• soziales LAB;
• LAB zur Bewertung staatlicher Maßnahmen;
• LAB zur bereichsübergreifenden Nachhaltigkeit.

In dem Vorschlag werden zudem moderne Analyseverfahren erkundet, beispielsweise Maschinenlernmodelle, institutionelle Simulationen sowie Shapley-Wert-Analysen, um die potenziellen Auswirkungen herkömmlicher und innovationsorientierter Prüfmodelle zu vergleichen.

Obwohl es sich hierbei um eine experimentelle Initiative handelt, spiegelt sie eine wichtige institutionelle Entwicklung wider: ORKB konzentrieren sich nicht mehr ausschließlich auf die Prüfung der Schaffung öffentlicher Nutzen durch Regierungen, sondern sind zunehmend bestrebt, ihren eigenen Beitrag zu besserer Regierungsführung sowie der Erzielung gesellschaftlicher Ergebnisse zu beurteilen und aufzuzeigen.

8. Fazit

Die Vergleichsanalyse der Einreichungen für den WGEPPP-Preis zeigt, dass für Wirtschaftlichkeitsprüfungen derzeit ein neues methodisches Zeitalter anbricht, das sich durch Innovation, Interdisziplinarität und eine stärkere Ausrichtung auf die Auswirkungen politischer Maßnahmen auszeichnet.

Aus den analysierten internationalen Erfahrungen lassen sich mehrere konvergierende Trends ableiten:

• stärkere Nutzung datengestützter Analysen und moderner Analysemethoden;
• verstärkter Einsatz ökonometrischer und raumbezogener Verfahren;
• Ausweitung partizipativer und bürgerzentrierter Ansätze;
• Entwicklung strukturierter Bewertungsmethoden;
• zunehmende Berücksichtigung von Governance-Komplexität und institutioneller Widerstandsfähigkeit;
• stärkere Schwerpunktsetzung auf Kommunikation und erfassbaren öffentlichen Nutzen.

Diese Innovationen verbessern die Fähigkeit von ORKB, komplexe staatliche Maßnahmen zu bewerten, evidenzbasierte Schlussfolgerungen zu ziehen und einen sinnvollen Beitrag zur Verbesserung des öffentlichen Sektors zu leisten.

Die untersuchten Erfahrungen bestätigen zudem, dass Innovationen in der Wirtschaftlichkeitsprüfung der Präzision der staatlichen Finanzkontrolle keinen Abbruch tun. Im Gegenteil: Moderne Analyseinstrumente, multidisziplinäre Ansätze und bewertungsorientierte Methoden stärken Glaubwürdigkeit, Relevanz sowie gesellschaftliche Wirkung der staatlichen Finanzkontrolle.

Da Regierungen mit immer komplexeren Herausforderungen in den Bereichen Nachhaltigkeit, Ungleichheit, digitaler Wandel sowie institutionelle Widerstandsfähigkeit konfrontiert sind, müssen sich ORKB weiterhin in Richtung ausgefeilterer und evidenzorientierterer Prüfungsmodelle entwickeln. Die internationale Zusammenarbeit und der Wissensaustausch innerhalb der INTOSAI werden auch weiterhin zentrale Triebkräfte dieses Wandels bleiben.