Die Rolle von Obersten Rechnungskontrollbehörden bei der Prüfung des Regierungshandelns und der Zentralbanken in Finanz- und Wirtschaftskrisen

Autorin: Jessica Du, Vizepräsidentin und Herausgeberin der Internationalen Zeitschrift für Staatliche Finanzkontrolle

Im Rahmen des 25. Internationalen Kongresses der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INCOSAI) konzentrierten sich die Delegierten auf ein zentrales Thema, mit dem öffentliche Einrichtungen heutzutage konfrontiert sind: das Verständnis der Rolle, die Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) bei der Prüfung von Zentralbanken und staatlichen Aktivitäten in Finanz- und Wirtschaftskrisen spielen sollten.

Ein aktuelles und sensibles Thema

Im Zuge der Vorstellung des ersten Fachthemas des Kongresses leitete der INTOSAI-Vorsitzende Mohamed El-Faisal Youssef, Präsident der Obersten Rechnungskontrollbehörde Ägypten (Accountability State Authority; ASA), die Diskussion ein, indem er die Vielfalt der Mandate hervorhob, unter denen ORKB tätig sind. Er wies auf Unterschiede in den verschiedenen Ländern hin: Einige ORKB würden Zentralbanken direkt prüfen, während andere durch auf die Wahrung geldpolitischer Unabhängigkeit ausgerichtete gesetzliche oder verfassungsrechtliche Rahmen eingeschränkt seien. Ungeachtet dieser Unterschiede bleibe die Kernaufgabe von ORKB jedoch dieselbe: sich in Krisenzeiten anzupassen, Risiken zu mindern und das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in öffentliche Institutionen zu stärken. Er betonte, dass Finanzkrisen nicht nur Märkte stören, sondern auch Governance-Systeme auf die Probe stellen würden.

Abbildung der globalen Landschaft

Um die Diskussion zu konkretisieren, stellte Steve Sanford, Geschäftsführer der Rechnungskontrollbehörde der USA, das erste Themenpapier vor und präsentierte die Ergebnisse einer globalen Umfrage, die von der INTOSAI-Arbeitsgruppe Finanzmarkt- und Wirtschaftsstabilität durchgeführt wurde. Rund ein Drittel aller INTOSAI-Mitglieder nahm an der Umfrage teil, wodurch eine umfassende Momentaufnahme aktueller Praktiken entstand.

Die Umfrageergebnisse lieferten wichtige Einblicke in die aktuelle globale Landschaft. Etwa 70 Prozent der befragten ORKB gaben an, über gewisse Befugnisse zur Prüfung ihrer Zentralbank zu verfügen, während ca. 30 Prozent angaben, keinerlei Befugnisse zu haben. Selbst dort, wo solche Befugnisse bestanden, variierte ihr Umfang erheblich: von umfassenden Prüfungen der Rechnungsführung, der Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie Wirtschaftlichkeitsprüfungen bis hin zu eingeschränkten oder eng definierten Zuständigkeiten.

Über alle Regionen hinweg berichteten ORKB von gemeinsamen Herausforderungen: begrenzter fachlicher Expertise in Bezug auf komplexe Finanzinstrumente, eingeschränkten Prüfungsbefugnissen, Schwierigkeiten beim Zugriff auf sensible Daten sowie der heiklen Aufgabe, die Unabhängigkeit von Zentralbanken zu wahren und dabei gleichzeitig Rechenschaftspflicht zu gewährleisten. Die Teilnehmenden waren sich einig, dass es nicht darum geht, ob Zentralbanken geprüft werden sollten, sondern wie ein Gleichgewicht geschaffen werden kann, das Autonomie respektiert, ohne Transparenz zu beeinträchtigen.

Erfahrungen aus Ägypten: Prüfung der Krisenreaktion

Die eigenen Erfahrungen Ägyptens boten eine praktische Fallstudie. Während der globalen Finanzkrise im Jahr 2008 und erneut während der COVID-19-Pandemie setzte die ägyptische Zentralbank geldpolitische Instrumente ein, um wirtschaftliche Schocks abzufedern – durch Anpassung der Zinssätze, Mindestreserveanforderungen und Liquiditätsmechanismen. Gleichzeitig führte die Regierung Sozialmaßnahmen ein, um Bürgerinnen und Bürger vor Inflation und Einkommensverlusten zu schützen.

Ali Abdel-Aal, Bereichsleiter bei der ASA, erläuterte, wie die Staatsausgaben in den Jahren 2024 und 2025 als Reaktion auf den anhaltenden wirtschaftlichen Druck auf 41 Milliarden ägyptische Pfund anstiegen. Die Initiativen reichten von Programmen zur Ernährungssicherung bis hin zu Subventionen zur Steigerung der Kaufkraft. Auf ausgewählte Waren wurden Rabatte von bis zu 20 Prozent gewährt, sofern mindestens 25 Prozent ihrer Bestandteile lokal hergestellt wurden.

Andere Initiativen finanzierten Klein- und Mittelbetriebe, unterstützten den Tourismussektor und förderten Projekte in den Bereichen erneuerbare Energien sowie landwirtschaftliche Entwicklung.

Die Aufgabe der ASA bestand nicht darin, geldpolitische Entscheidungen zu hinterfragen, sondern die Wirksamkeit und Effizienz dieser Initiativen zu beurteilen. Die ASA prüfte, ob die Mittel die geplanten Begünstigtenkreise erreichten, ob interne Kontrollen angemessen waren und ob die Ziele der Initiativen erreicht wurden. 

Die Prüfungserkenntnisse führten zu Empfehlungen, die interne Prüfungsmechanismen stärkten, die Koordination zwischen den Durchführungsstellen verbesserten und die Effizienz der öffentlichen Ressourcenverwaltung erhöhten. Dennoch blieben Herausforderungen bestehen – insbesondere hinsichtlich der komplexen Koordination mehrerer Institutionen und des andauernden digitalen Wandels im Bereich der Unterstützungsdatenbanken.

Die gewonnene Erkenntnis war klar: In Krisenzeiten muss das Prüfwesen flexibel, risikobasiert und vorausschauend sein. ORKB müssen risikoreiche Tätigkeiten ermitteln, Korruption und Misswirtschaft vorbeugen und Herausforderungen in Chancen für systemische Verbesserungen überführen.

Die saudi-arabische Perspektive: interne Kontrollen und Unabhängigkeit

Frau Lama Al Hammadi von der Obersten Rechnungskontrollbehörde Saudi-Arabien unterstrich, wie wichtig es ist, interne Kontrollmechanismen in Zeiten finanzieller Turbulenzen zu stärken.

Obwohl die Oberste Rechnungskontrollbehörde Saudi-Arabien nicht befugt ist, die Zentralbank von Saudi-Arabien direkt zu prüfen, führte sie während COVID-19 umfangreiche Prüfungen der staatlichen Maßnahmen durch und begutachtete Lohnunterstützungsprogramme, Steuerbegünstigungen sowie Initiativen im Bereich Ernährungssicherheit. Ihre Ausführungen spiegelten ein gemeinsames Verständnis wider: steuer- und geldpolitische Maßnahmen sind „zwei Seiten derselben Medaille“. Selbst wenn eine Seite außerhalb des direkten Prüfungsmandats liegt, muss die sichtbare Seite – die Staatsausgaben – streng unter die Lupe genommen werden.

Sie argumentierte, dass Prüferinnen und Prüfer in diesem Bereich mehr als nur traditionelle Rechnungslegungskenntnisse brauchen. Sie benötigten fundierte Kenntnisse in den Bereichen mikroökonomische Maßnahmen, Finanzregulierung, Liquiditätsmanagement und Krisenreaktionsmechanismen. Analytische Fähigkeiten und technologische Kompetenz seien ebenso unerlässlich, insbesondere aufgrund der zunehmenden Digitalisierung und Komplexität der Finanzsysteme.

Europäische Union: Komplexität in großem Ausmaß

Herr Mijal Koslovs vom Europäischen Rechnungshof (EuRH) beschrieb, wie die Europäische Union nach der Krise im Jahr 2008 die Reform der Finanzpolitik in Angriff nahm. Im Jahr 2012 rief die EU die Europäische Bankenunion ins Leben, die einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus, einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus und ein einheitliches Regelwerk für die Mitgliedstaaten vorsieht.

Durch diese Reformen wurden neue operative Instrumente und Aufsichtsaufgaben auf die EU-Ebene übertragen, wodurch die Erwartungen an eine unabhängige Aufsicht stiegen. Allerdings führten sie auch zu Komplexität. Prüfungsmandate erstrecken sich nun über mehrere Ebenen – nationale Aufsichtsbehörden, EU-Institutionen und zwischenstaatliche Einrichtungen.

Der EuRH tastete sich an diese sich wandelnde Landschaft mit Wirtschaftlichkeitsprüfungen und dem Aufbau gegenseitigen Vertrauens mit den überprüften Stellen heran. Er teilte jedoch mit, dass diese Erfahrung nicht einfach gewesen sei. Jede Prüfung in diesem Bereich sei einzigartig, politisch sensibel und fachlich anspruchsvoll. Vertraulichkeitsbedenken und Hindernisse beim Informationsaustausch hätten eine sichere technologische Infrastruktur und modernisierte Systeme erfordert. Dennoch gelte nach wie vor das Grundprinzip: Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht sind keine entgegengesetzte Kräfte. Bei richtiger Strukturierung verstärkten sie sich gegenseitig.

Sachkompetenzausbau für eine neue Ära

In den einzelsprachlichen Diskussionsrunden zu Thema I kristallisierte sich eine einheitliche Botschaft heraus: Institutionelle Sachkompetenzen sind die Grundlage für Glaubwürdigkeit. Die ORKB Saudi-Arabien fungierte als Generalberichterstatterin und fasste die einzelsprachlichen Diskussionsrunden zusammen, die von den ORKB Liberia und Israel (Englisch), den ORKB Jordanien und Tunesien (Arabisch), den ORKB Kanada und Senegal (Französisch) sowie den ORKB Panama und Peru (Spanisch) moderiert wurden.

Prüfungen von Zentralbanken und Finanzaufsichtsbehörden erfordern Fachwissen in den Bereichen Wirtschaft, Bankenregulierung, Risikomanagement und makroökonomische Analyse. Die Teilnehmenden merkten an, dass in einigen Regionen die Studierendenzahlen in wirtschaftswissenschaftlichen Studiengängen einen besorgniserregenden Rückgang verzeichnen, was zu einem Mangel an erfahrenen Fachkräften führt.

Darüber hinaus zeigten Krisen wie COVID-19 operative Herausforderungen auf. Reisebeschränkungen schränkten den Zugang zu überprüften Stellen ein. Die INTOSAI-Teilnehmenden betonten dennoch, dass ethische Standards und Anforderungen an Nachweise nicht gelockert werden dürfen. Prüferinnen und Prüfer müssen sich anpassen, indem sie alternative Verfahren, digitale Tools und sichere Datenkanäle verwenden, dürfen bei Nachweisen jedoch keine Kompromisse eingehen.

Internationale Normen wie ISSAI 315 betonen, wie notwendig es ist, dass Prüferinnen und Prüfer den Kontext gründlich verstehen. Die Delegierten waren sich einig, dass Prüfungen in Krisenzeiten kontinuierliche berufliche Weiterbildung, multidisziplinäre Teams, fortschrittliche Datenanalysen und sogar den strategischen Einsatz künstlicher Intelligenz zur Verarbeitung großer Datenmengen sowie Ermittlung von Risikomustern erfordern.

Die INTOSAI und ihre regionalen Organe wurden als wichtige Plattformen für den Wissensaustausch bezeichnet – durch Workshops, Peer Reviews, Personalaustausch und parallele Prüfungen. Dies unterstreicht einmal mehr, wie wichtig der Erfahrungsaustausch für die Stärkung kollektiver Widerstandsfähigkeit von ORKB ist.

Rechtliche Klarheit und strukturierte Zusammenarbeit

In den Diskussionen zu Thema I tauchte immer wieder eine Frage zu gesetzlichen Prüfungsmandaten auf. In einigen Ländern gehen monetäre Regelungen über die nationale Zuständigkeit hinaus, was die Aufsicht erschwert. Etwa sieben von zehn ORKB gaben an, über eine gewisse rechtliche Befugnis zur Prüfung ihrer Zentralbank zu verfügen; drei von zehn gaben an, keinerlei Befugnis zu haben. Wo eine Befugnis besteht, schließt diese häufig geldpolitische Entscheidungen aus, während die Prüfung der Governance-Prozesse, Finanzberichterstattung und operativen Leistung zulässig ist.

Die Kongressteilnehmenden betonten die Bedeutung klarer gesetzlicher Prüfungsaufträge. Unklarheiten können entweder zu übermäßigen Eingriffen oder zu unangemessenen Einschränkungen führen – beides schwächt die Rechenschaftspflicht. Klar definierte Grenzen hingegen fördern eine konstruktive Zusammenarbeit und stärken gegenseitigen Respekt unter den Institutionen. Die Aufsichtstätigkeiten sollten sich nicht in die Unabhängigkeit der politischen Linie einmischen, aber Unabhängigkeit sollte auch nicht zu einer Abschottung gegenüber Kontrolle werden.

Jenseits von Prüfungen der Rechnungsführung: eine umfassendere Vision

Im Laufe der Diskussionen kristallisierte sich eine umfassendere Vision für ORKB heraus: Die Rolle von ORKB in Krisenzeiten sollte über herkömmliche Prüfungen der Rechnungsführung hinausgehen und sich auf langfristige Beurteilungen der Wirksamkeit von Maßnahmen, makroökonomische Analysen und die proaktive Bewertung neu aufkommender Risiken erstrecken.

Prüferinnen und Prüfer müssen nicht nur hinterfragen, ob Mittel rechtmäßig verwendet wurden, sondern auch, ob die Maßnahmen die Schwächsten geschützt, die wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit gestärkt und den Einsatz öffentlicher Mittel gerechtfertigt haben.

Im Rahmen der Krisenüberwachung sollte die Koordination zwischen Finanzministerien, Zentralbanken und Regulierungsbehörden beurteilt werden – denn Krisen stellen ganze Systeme auf die Probe, nicht einzelne Institutionen. Echtzeit-Prüfungen und strukturierte Follow-up-Mechanismen können die Erkenntnisse in konkrete Reformen umsetzen.

Eine Partnerschaft in Sachen Integrität

Als sich die Behandlung dieses Themas anlässlich des INCOSAI dem Ende zuneigte, herrschte über alle Regionen und Rechtssysteme hinweg Einigkeit: Aufsicht und Unabhängigkeit sind Partnerinnen in Sachen Integrität.

Zentralbanken sichern die Preisstabilität und das Vertrauen in die Finanzmärkte. Regierungen setzen finanzpolitische Instrumente ein, um Bürgerinnen und Bürger zu schützen, und ORKB stehen an der Schnittstelle und sorgen dafür, dass öffentliche Mittel rechtmäßig, effizient und vertrauenswürdig verwaltet werden.

Wirtschafts- und Finanzkrisen werden Nationalstaaten auch in Zukunft auf die Probe stellen. Wenn jedoch Prüfungsbefugnisse klar definiert sind, Kompetenzen stark sind und die Zusammenarbeit aufrichtig ist, wird die Aufsicht zu mehr als nur einer vergangenheitsbezogenen Tätigkeit: Sie wird auch zu einem strategischen Instrument der Widerstandsfähigkeit in schwierigen Zeiten. Prüfungen bestehen nicht nur aus der Kontrolle von Ausgaben. Sie tragen dazu bei, für Vertrauen zwischen Bürgerinnen und Bürgern sowie den Institutionen, die ihnen dienen, zu sorgen, und sind eine Investition in die wirtschaftliche sowie finanzielle Widerstandsfähigkeit in schwierigen Zeiten.