L’Australian National Audit Office élabore une méthodologie pour auditer la déontologie

L’importance de la déontologie dans les programmes gouvernementaux a été soulignée dans de nombreux audits de l’Australian National Audit Office (ANAO), en particulier ceux portant sur la passation des marchés et l’administration des subventions. Le manque de documentation et de dossiers adéquats pour justifier les décisions prises et les actions entreprises par les entités auditées est un thème récurrent.

Dans son  rapport à mi-parcours, l’Auditeur général Grant Hehir a identifié la prise en compte de la déontologie par l’ANAO comme un domaine à améliorer, et a souligné la nécessité de développer un cadre et une méthodologie pour évaluer l’utilisation éthique des ressources publiques, en plus de l’examen de la conformité technique avec les règles et les cadres politiques. 

Un cadre pour auditer la déontologie

L’ANAO a consulté la Commission du service public australien et le ministère des finances afin d’élaborer un cadre pour auditer la déontologie, en s’appuyant sur les exigences déontologiques en vigueur dans le secteur public australien. 

L’ANAO définit le cadre déontologique du secteur public australien comme suit :

• Le cadre juridique applicable à l’entité auditée. Le cadre juridique applicable à toutes les agences du service public australien (APS) comprend la loi de finances et la loi régissant le fonctionnement de l’APS, y compris les valeurs et le code de conduite de l’APS. 
• Les cadres spécifiques aux activités (c’est-à-dire les principaux cadres de gestion des ressources du secteur public pour les activités spécifiques du gouvernement australien, tels que les règles et orientations du Commonwealth en matière de subventions et les règles du Commonwealth en matière de passation de marchés – Commonwealth Grants Rules and Guidelines et Commonwealth Procurement Rules). 
• Les décrets sur la politique gouvernementale, qui sont des décrets pris par le ministre des Finances en vertu de la Loi sur les finances et qui précisent une politique du gouvernement australien devant s’appliquer à l’entité auditée. 
• Les cadres spécifiques à l’entité, qui peuvent inclure, par exemple, les politiques, les orientations et les procédures de l’entité. 

La sélection des éléments appropriés du cadre déontologique à appliquer à un audit dépendra du type de l’entité auditée, du type de l’audit et de toute circonstance propre à l’activité auditée.

Le Parlement australien a établi des exigences dans le « Public Governance, Performance and Accountability Act 2013” (PGPA Act), notamment pour exiger du Commonwealth et des entités du Commonwealth qu’ils utilisent et gèrent correctement les ressources publiques (section 5). L’autorité comptable d’une entité responsable de l’argent pertinent a le devoir, en vertu de l’article 15 de la loi PGPA, de promouvoir l’utilisation appropriée de l’argent dont l’autorité comptable est responsable. Le terme « approprié », lorsqu’il est utilisé en relation avec l’utilisation ou la gestion des ressources publiques, signifie efficient, efficace, économique et éthique (section 8). L’ANAO évalue tous les aspects du bon usage des ressources, l’efficacité étant l’objectif le plus souvent examiné.

Le glossaire PGPA du ministère des Finances définit la notion de déontologie comme suit :

• la mesure dans laquelle l’utilisation proposée des ressources publiques est compatible avec les croyances et les valeurs fondamentales de la société. Lorsqu’une personne se comporte de manière éthique, on peut s’attendre à ce qu’une personne se trouvant dans une situation similaire adopte une ligne de conduite similaire. Pour l’approbation des propositions d’engagement de fonds pertinents, une utilisation éthique des ressources implique de gérer les conflits d’intérêts et d’approuver l’engagement en s’appuyant sur les faits, sans être influencé par des préjugés personnels. Les considérations éthiques doivent être mises en balance avec la question de savoir si l’utilisation sera également efficiente, efficace et économique.

Le Parlement australien a également établi, par le biais du « Public Service Act 1999 »  (PS Act), les valeurs de l’APS énoncées à l’article 10. Le paragraphe 10(2) stipule que « L’APS démontre son leadership, est digne de confiance et agit avec intégrité dans tout ce qu’elle fait ». Le Commissaire de l’APS a émis des directives en vertu de la loi sur la fonction publique, notamment au paragraphe 16(f), qui exige que les membres de l’APS « soient en mesure de démontrer clairement que les ressources ont été utilisées de manière efficiente, efficace, économique et conforme à l’éthique ». Un code de conduite obligatoire est défini à l’article 13 de la loi sur la fonction publique pour les employés de l’APS.

En réalisant des audits de performance d’entités, l’ANAO obtient des éléments probants pour bien vouloir informer l’entité auditée qu’elle exécute ses activités conformément à l’obligation de promouvoir le bon usage des deniers publics. Les conclusions peuvent porter sur l’efficience, l’efficacité, l’économie et l’éthique de l’utilisation ou de la gestion des fonds publics. En formulant une conclusion générale dans le cadre d’un audit de performance, l’ANAO peut également se prononcer sur la question de savoir si les activités de l’entité ont été exécutées conformément au cadre des Règles et à l’intention de ce cadre, y compris les exigences de la loi sur la fonction publique selon lesquelles l’APS (l’entité) doit agir avec intégrité dans tout ce qu’elle fait.

Lorsque les constatations ou les conclusions de l’ANAO portent sur le caractère éthique de l’utilisation ou de la gestion des ressources publiques par l’entité, il appartient à l’autorité responsable d’évaluer si les constatations de l’audit dans le cas particulier reflètent l’attitude générale de l’entité ou sont liées à la conduite d’un membre du personnel de l’APS.

Les exigences de la loi PGPA, y compris les exigences éthiques, veulent bien informer les principaux cadres de gestion des ressources du secteur public pour les activités spécifiques du gouvernement australien traitées par les audits de performance. Ces cadres contiennent des exigences éthiques spécifiques à l’activité qu’ils réglementent. Les règles du Commonwealth en matière de passation de marchés et les règles et orientations du Commonwealth en matière de subventions sont des exemples de ces cadres. Les entités du Commonwealth peuvent également être soumises à un ou plusieurs décrets de politique gouvernementale, qui sont des décrets pris par le ministre des Finances en vertu de la loi de finances et qui précisent une politique du gouvernement australien devant s’appliquer à l’entité auditée. Enfin, l’ANAO peut également auditer par rapport aux cadres spécifiques de l’entité auditée, tels que les politiques, les orientations et les procédures qui établissent les exigences en matière d’éthique.

Une méthodologie pour auditer par rapport au cadre

Alors que les méthodes d’audit interne de l’éthique et de la culture des entités sont bien documentées, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Australie, de telles méthodes d’audit indépendant de l’éthique dans les entités du secteur public ne sont pas facilement disponibles. L’ANAO a consulté l’Institute of Internal Auditors Australia pour bien vouloir l’informer de l’élaboration d’orientations pratiques sur l’audit par rapport au cadre déontologique du secteur public australien.

La méthodologie prévoit trois scénarios dans le cadre desquels les audits de performance de l’ANAO peuvent prendre en compte les questions d’éthique : les audits d’efficacité des cadres déontologiques, les audits avec des critères déontologiques spécifiques et les audits qui incluent la prise en compte de l’éthique dans les constatations. 

L’objectif d’un audit d’efficacité des cadres déontologiques est d’examiner l’efficacité de l’établissement ou de la mise en œuvre du cadre déontologique du secteur gouvernemental australien par l’entité ou les entités auditées. Ce type d’audit intègre des aspects des audits de l’efficacité des cadres de gouvernance, de la conformité aux cadres déontologiques et de la culture de l’organisation. 

Les audits comportant des critères éthiques spécifiques ont un champ d’application plus restreint et portent sur des questions spécifiques, telles que la conformité aux exigences éthiques, qui constituent l’un des critères d’un audit de la performance, lequel porte également sur l’efficacité, l’efficience ou l’économie. Par exemple, lors d’un audit portant sur l’efficacité d’un marché public, la déontologie de la prise de décision dans la conduite de l’administration publique, la fourniture et la prise en compte de conseils, les éléments probants et la gestion des conflits d’intérêts et la probité peuvent également être pris en considération. Ce type d’audit conclurait sur la déontologie, l’efficacité et l’économie de la procédure de passation de marché.  

Dans les audits qui incluent la prise en compte de la dimension éthique dans les constatations, il n’y a pas de critères spécifiques concernant l’éthique, mais au cours de l’audit, lorsque des constatations relatives à l’efficacité, à l’efficience ou à l’économie sont faites, on examine si ces constatations indiquent également un comportement contraire à l’éthique.  

La méthodologie fournit également un cadre pour l’application de la méthodologie éthique à tout audit de performance ou audit financier tout au long des phases typiques d’un audit, c’est-à-dire l’évaluation et la réponse au risque de questions éthiques sur l’audit, l’évaluation des constatations de nature éthique, l’évaluation de la matérialité des constatations éthiques, l’impact des constatations éthiques sur la stratégie d’audit globale et l’évaluation des risques, la communication des constatations éthiques et l’impact des constatations éthiques sur la conclusion de l’audit.

Après une nouvelle consultation, à la fois au sein de l’ANAO et à l’extérieur avec les personnes précédemment consultées ainsi qu’avec le bureau de l’Auditeur général de Nouvelle-Zélande, le cadre et la méthodologie de l’ANAO pour évaluer l’utilisation éthique des ressources publiques ont été finalisés en novembre 2022.

Audits récents comportant des considérations éthiques

Dans le cadre de l’élaboration de la méthodologie déontologique, l’ANAO a poursuivi l’évaluation de tous les aspects liés à la bonne utilisation des ressources. Dans certains audits où des cas de non-conformité aux exigences clés en matière de comportement déontologique ont été identifiés, l’ANAO a inclus une annexe au rapport d’audit résumant ces exigences clés et les constatations soulevées. Le premier exemple d’un tel audit est l’achat de services liés aux TIC par l’Agence de transformation numérique (Digital Transformation Agency’s Procurement of ICT-Related Services), y compris l’annexe 3 – Exigences en matière de comportement éthique. Dans cet audit, l’ANAO a conclu que pour les marchés examinés, l’entité n’a pas mené les marchés de manière efficace et que son approche n’était pas conforme aux exigences éthiques. Les constatations comprenaient des conflits d’intérêts qui n’étaient pas identifiés et gérés par les fonctionnaires impliqués dans la passation des marchés, l’entité ne traitait pas les fournisseurs potentiels de manière équitable et un haut fonctionnaire de l’entité avait accepté un cadeau de la part d’un fournisseur. 

Plus récemment, l’audit de l’Administration du Programme de santé et d’hôpitaux communautaires par le ministère de la Santé et des Soins aux personnes âgées (audit of the Department of Health and Aged Care’s administration of the Community Health and Hospitals Program) a été jugé inefficace et non conforme aux exigences éthiques. Lors de cet audit, l’ANAO a relevé plusieurs cas de non-conformité avec les règles et lignes directrices relatives aux subventions du Commonwealth, qui exigent que les décisions relatives aux possibilités de subventions soient impartiales, correctement documentées et rapportées, publiquement défendables et légales.

L’avenir de l’audit de la déontologie

Avec la méthodologie finalisée, l’ANAO signale son intention de commencer à appliquer un examen plus approfondi au secteur public pour la déontologie de leurs décisions. Cela a été noté dans le plan d’entreprise pour la période 2022 à 2023 (Corporate Plan 2022-23) et le programme de travail annuel d’audit pour la période 2022 à 2023 de l’ANAO (Annual Audit Work Program 2022-23). La mise en œuvre des cadres éthiques dans les organismes de l’APS (Implementation of ethical frameworks in APS Agencies) est répertoriée comme un thème d’audit potentiel en 2022-2023. L’Auditeur général et le personnel de l’ANAO ont également présenté plusieurs forums externes, y compris le Forum des présidents des Commissions d’audit (Audit Committee Chairs Forum) en décembre 2022. Lors de ce forum, l’auditeur général a présenté des idées sur l’intégrité et l’éthique, et l’ANAO a également animé une table ronde et des questions-réponses intitulées « Repérer les signaux d’alerte éthiques dans la passation des marchés ». Lors de la réunion internationale des penseurs critiques de l’audit de performance (IMPACT) en avril 2023, l’ANAO a animé une table ronde sur les « défis en matière d’éthique et de déontologie au sein du gouvernement ». Les intervenants étaient John Ryan, Contrôleur et Auditeur général, bureau de l’Auditeur général, Nouvelle-Zélande/Secrétaire général de la PASAI ; Gordon de Brouwer PSM, Secrétaire à la réforme du secteur public, Australie ; et Daniele T Bird, associée, EY Australie.

John Ryan, contrôleur et auditeur général de Nouvelle-Zélande, Dr Gordon de Brouwer PSM, secrétaire à la réforme du secteur public et Daniele T Bird, associé d’EY Australie, dirigeant les discussions sur les défis éthiques et d’intégrité au sein du gouvernement lors de la réunion internationale des penseurs critiques en matière d’audit de performance ( IMPACT) à Canberra, Australie en avril 2023.

Une table ronde sur la déontologie à laquelle ont participé plusieurs cadres de l’ANAO a été présentée dans le cadre de LearnFest – le festival annuel des capacités, de l’apprentissage continu, de la communauté et de la culture de l’ensemble du bureau de l’ANAO – qui s’est tenu en novembre 2022. Une formation à la méthodologie a été dispensée à tous les auditeurs de l’ANAO au cours du premier semestre 2023.

CANBERRA, AUSTRALIE – 19 AVRIL 2023 : la conférence IMPACT 2023 s’est tenue au Realm Hotel de Canberra. Photo : Gary Ramage

On espère qu’un examen plus approfondi dans le domaine de l’éthique contribuera à garantir que le secteur public va au-delà de la conformité technique et fonctionne conformément à l’intention des règles et des cadres établis, parallèlement aux attentes de la communauté en matière d’intégrité. Une culture de l’intégrité au sein d’une organisation découle des normes fixées par ses dirigeants.