par KIM Burmshik, Directeur adjoint, et JEON Hyeong Cheol, Directeur, Division d’audit des affaires terrestres et maritimes III, Comité d’audit et d’inspection
Introduction
L’audit de la performance des programmes environnementaux gouvernementaux porte sur les trois E (Économie, Efficience et Efficacité), comme la plupart des audits de performance. Cependant, il est très difficile de mettre en place des indicateurs de performance et de sélectionner une méthodologie adéquate pour analyser les résultats de la performance pour l’audit de divers programmes environnementaux.
Ce document présente un cas d’audit de performance d’une politique environnementale mené par le Comité d’audit et d’inspection (BAI), l’institution d’audit suprême de Corée, afin de partager avec l’INTOSAI des méthodes recommandables d’approches systématiques de l’audit de performance.
Contexte
Le budget alloué par le gouvernement coréen à la gestion des poussières fines, définies comme des particules d’un diamètre inférieur à 2,5μm (PM2.5 ), était de 491,7 milliards KRW (environ 491,7 millions USD) en 2016. Mais en 2019, il a été considérablement augmenté pour atteindre 2,17 billions KRW (environ 2,17 milliards USD). Toutefois, l’efficacité des programmes gouvernementaux de gestion des poussières fines dans l’ensemble du pays continue de susciter des inquiétudes, et certains ont même souligné que l’efficacité des mesures détaillées du programme n’était pas analysée de manière scientifique et suffisante.
Conception et approche de l’audit
En Corée, le gouvernement central établit un plan de gestion global pour les poussières fines sur la base des résultats de la recherche concernant l’état actuel de la contamination par les poussières fines dans l’air ambiant. Ensuite, les gouvernements locaux établissent leurs propres plans pour mettre en œuvre le plan du gouvernement central dans leurs régions, exécutent les budgets alloués en conséquence et rapportent régulièrement les résultats de leurs mises en œuvre au gouvernement central, principalement au ministère de l’Environnement (MoE).
Le plan du gouvernement central est établi de la manière suivante : le gouvernement central (1) analyse l’état actuel de la concentration de poussières fines dans l’air ambiant et évalue la contribution de chaque source d’émission de polluants atmosphériques à la concentration ; (2) fixe l’objectif du niveau de concentration de poussières fines et la quantité de réduction de l’ensemble des polluants atmosphériques nécessaire pour atteindre l’objectif de concentration de poussières fines au cours de l’année cible ; et enfin, (3) établit des plans de mise en œuvre pour réduire les quantités d’émissions de chaque source de polluants afin d’atteindre la quantité totale de réduction des polluants atmosphériques exigée.
Par conséquent, afin de superviser la mise en œuvre par le gouvernement de son plan de lutte contre les poussières fines, il est indispensable que les auditeurs du BAI soient en mesure d’inspecter scientifiquement les sources de pollution et d’examiner systématiquement si les plans de mise en œuvre sont efficaces et efficients. À cette fin, les auditeurs du BAI ont abordé cette question de la manière suivante.
Premièrement, les auditeurs ont adopté une approche linéaire. Ils ont examiné l’ensemble du processus du cycle politique, étape par étape, de la conception et l’exécution à l’évaluation des performances, en passant par l’exécution, afin de voir comment chaque étape a été mise en œuvre au fil du temps. Cette approche peut également être interprétée comme une analyse verticale, en ce sens qu’elle analyse les plans de mise en œuvre de toutes les parties, depuis le niveau le plus élevé jusqu’au niveau opérationnel, ainsi que la manière dont les plans ont été mis en œuvre et vérifiés par elles.
Pour que cette approche soit couronnée de succès, les auditeurs du BAI : (a) ont vérifié scientifiquement l’exactitude des preuves utilisées pour établir le plan global du ministère de l’Environnement, en étroite collaboration avec des groupes d’experts, y compris des sociétés universitaires ; (b) ont évalué la mise en œuvre effective du plan de chaque niveau en interrogeant les fonctionnaires chargés de la mise en œuvre des plans ; (c) identifier les problèmes et les difficultés des plans en échangeant des informations en retour avec les fonctionnaires ; et (d) réaliser une enquête pour évaluer la sensibilisation des citoyens aux questions de gestion des poussières fines, organiser des ateliers avec des organisations non gouvernementales pour comprendre comment les politiques publiques de gestion des poussières fines sont perçues par la société, et utiliser ensuite les résultats pour définir le thème principal de cet audit.
Deuxièmement, les auditeurs ont adopté une approche d’analyse ponctuelle. Il s’agissait d’identifier les difficultés, le cas échéant, dans le processus de mise en œuvre, d’examiner l’efficacité de chaque politique en matière de poussières fines et de trouver des solutions pour l’améliorer. Cette approche peut également être interprétée comme une analyse horizontale, dans le sens où toutes les parties prenantes des politiques en matière de poussières fines devraient se réunir pour donner leur avis sur la mise en œuvre des politiques gouvernementales et partager les performances de ces politiques.
Pour que cette approche soit couronnée de succès, les auditeurs du BAI : (a) ont mené une enquête auprès des fonctionnaires des administrations centrales et locales sur les difficultés structurelles liées à la mise en œuvre de chaque politique et sur les moyens possibles de les améliorer ; (b) ont organisé des ateliers avec les fonctionnaires pour connaître les difficultés structurelles liées à la mise en œuvre des politiques relatives aux poussières fines et les solutions possibles ; et (c) ont organisé deux ateliers, l’un avec des entreprises possédant des installations émettant des polluants atmosphériques et l’autre avec des entreprises spécialisées dans la construction environnementale, afin d’identifier les problèmes liés aux politiques du ministère de l’environnement qu’ils ont constatés sur place et de savoir si ces problèmes peuvent être résolus à l’aide des technologies actuellement disponibles. Sur la base des résultats de ces efforts, les principaux points à vérifier dans le cadre de cet audit ont été établis.
Afin d’élaborer un questionnaire pour l’audit de performance utilisant ces deux approches, les auditeurs de la BAI ont analysé le déroulement du cycle politique, de la conception à l’exécution, afin d’identifier les risques potentiels de chaque phase du cycle politique. Le questionnaire a été préparé pour (a) s’assurer de l’exactitude et de l’actualité des données de base utilisées dans les politiques publiques de gestion des poussières fines ; (b) examiner la fiabilité des effets anticipés des plans gouvernementaux ; et (c) examiner la base de l’évaluation des performances utilisée dans l’exécution des plans et vérifier si des plans supplémentaires ont été établis pour corriger les défauts ou les problèmes des plans de mise en œuvre.
Résultats de l’audit et recommandations
L’audit des politiques gouvernementales de gestion des poussières fines selon les deux approches susmentionnées a révélé qu’il est encore difficile pour les citoyens ordinaires de ressentir l’efficacité des politiques gouvernementales de réduction de la concentration de poussières fines dans l’air, car même si le gouvernement consacre un budget considérable au contrôle de la situation nationale, il y a encore des limites, étant donné que 50 % des poussières fines proviennent de l’étranger.
Cet audit a démontré que le ministère de l’Environnement a utilisé des données correctes sur les quantités d’émissions des sources de polluants pour établir ses plans de réduction des poussières fines. Ces données étaient aussi précises que celles d’autres pays. Toutefois, certaines parties des plans du gouvernement présentaient des lacunes. Par exemple, certaines sources de polluants ont été omises, certaines quantités cibles d’émissions ont été sous-estimées en raison de l’inexactitude des données sur les sources ; certains plans de mise en œuvre individuels ont été exécutés sans vérification de l’efficacité du plan ; et il est devenu difficile de s’attendre à l’efficacité de certains plans de mise en œuvre en raison de l’absence d’une gestion de suivi appropriée. Les détails de ces problèmes sont présentés dans le tableau 2.
Enseignements tirés et conclusion
Dans le cadre de l’audit de performance des programmes environnementaux gouvernementaux, il est utile et approprié d’utiliser à la fois l’approche linéaire et l’approche par analyse de points. L’approche linéaire permet aux auditeurs d’analyser chaque phase du cycle politique, tandis que l’analyse ponctuelle permet d’analyser l’efficacité et l’efficience de chaque programme de mise en œuvre.
Lors de l’utilisation de ces approches en matière d’audit, il est important de garder à l’esprit que les auditeurs doivent avoir une connaissance complète des sujets d’audit donnés, faire appel à des experts externes directement et indirectement dans le processus d’audit, et identifier les problèmes sur la base d’une analyse scientifique afin d’établir des solutions alternatives.
