Autor: Oficina Nacional de Auditoría de Australia
Introducción
Las auditorías relacionadas con el cambio climático de la Oficina Nacional de Auditoría de Australia (ANAO, por sus siglas en inglés) se suelen llevar a cabo en el marco del mandato de auditoría del rendimiento otorgado al Auditor General. Las auditorías de rendimiento de la ANAO comprenden fiscalizaciones al desempeño de programas y organismos gubernamentales australianos, con especial énfasis en la evaluación de su economía, eficiencia, eficacia, ética y cumplimiento de las correspondientes leyes y políticas. En 2023 y 2024, la ANAO presentó ante el Parlamento australiano 45 auditorías del rendimiento, de las cuales seis estaban relacionadas con los ámbitos del cambio climático, la energía, el medio ambiente y la agricultura.
Las recientes auditorías de rendimiento de la ANAO han permitido extraer varias lecciones de la fiscalización de los programas contra el cambio climático a todos los niveles gubernamentales de Australia. En el presente artículo se exploran tres temáticas clave, a saber:
- la coordinación de la acción climática a todos los niveles de gobierno;
- la gestión de conflictos de intereses en la financiación de los programas contra el cambio climático; y
- la medición del desempeño y la elaboración de informes.
Coordinación de la acción climática a todos los niveles gubernamentales
En Australia es la cartera de Cambio Climático, Energía, Medio Ambiente y Agua (CCEEW, por sus siglas en inglés) la que gestiona todos los programas destinados a reducir el impacto del cambio climático y a mejorar los resultados medioambientales. Otras carteras del gobierno australiano con competencias en materia de cambio climático son:
- Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio: lidera la respuesta internacional de Australia al cambio climático a través de negociaciones multilaterales, el comercio y la inversión internacionales e iniciativas de apoyo climático en el marco de la ayuda al desarrollo;
- Fiscalía General: entiende el cambio climático como una amenaza potencial para el orden público y la actuación policial en caso de fenómenos meteorológicos extremos y la interrupción de servicios esenciales;
- Ministerio de Defensa: considera las implicaciones del cambio climático para la seguridad nacional de Australia y toda la región;
- Ministerio de Agricultura, Pesca y Bosques: valora los riesgos y las oportunidades que el cambio climático conlleva para las industrias primarias de Australia; y
- Ministerio del Interior: coordina los esfuerzos de respuesta a y la recuperación tras desastres naturales.
Hasta enero de 2024, la ANAO había registrado 127 programas de 42 organismos gubernamentales australianos diferentes dedicados específicamente a la respuesta climática, además de otras iniciativas políticas o programas relacionados con la gobernanza del cambio climático, la energía, la agricultura o el medio ambiente de manera más general.
El hecho de que multitud de organismos lleven a cabo programas de diversa índole sin ninguna coordinación estratégica representa un riesgo para la consecución efectiva y eficiente de los resultados deseados. Así, la ausencia de un marco estratégico cohesionado que oriente los programas a efectos del cumplimiento de los compromisos de Australia en materia de cambio climático fue uno de los hallazgos clave del Informe del Auditor General n.o 10 2023–24, Governance of climate change commitments (Gobernanza de los compromisos en materia de cambio climático). En la auditoría se examinó la efectividad de los mecanismos de gobernanza del Ministerio de Cambio Climático, Energía, Medio Ambiente y Agua (DCCEEW) en pos del cumplimiento de los compromisos climáticos del gobierno australiano. La fiscalización puso de manifiesto que el DCCEEW estaba realizando un seguimiento a más de 100 medidas climáticas y energéticas aplicadas a todos los niveles gubernamentales, pero también reveló que no existía ningún “plan” o estrategia única y estructurada que vinculara las actividades en curso al logro de unos objetivos de reducción de emisiones determinados.
En este sentido, la ANAO formuló la recomendación de desarrollar un enfoque estratégico para medir las actividades dirigidas a la consecución de los compromisos, que fue aceptada por el ministerio.
Gestión de conflictos de intereses en la financiación de programas contra el cambio climático
En la medida en que los países aceleran sus acciones climáticas para cumplir sus compromisos nacionales e internacionales, también ha aumentado el gasto público destinado a la lucha contra el cambio climático.(1) En su presupuesto federal 2024-25, Australia se comprometió a invertir AUD 22.700 millones en los próximos 10 años para “maximizar los beneficios económicos e industriales de la transición al cero neto” y convertir el país en “una superpotencia de las energías renovables”. Estos fondos se vienen a sumar a los importantes recursos ya consignados en presupuestos anteriores, entre ellos:
- AUD 24.900 millones en gasto público climático en el presupuesto de octubre 2022-23;
- AUD 3.000 millones de 2023-24 a 2029-30 en apoyo de la transformación económica de Australia hacia las cero emisiones netas en la Previsión Económica y Fiscal de Mitad de Año 2023-24; y
- AUD 4.600 millones en gasto público climático para acciones por el clima hasta el 30 de junio de 2030 en el presupuesto federal 2023-24.
Buena parte de la financiación del gobierno australiano en materia de clima y medio ambiente se transfiere a otros niveles de gobierno o a organizaciones no gubernamentales. Las subvenciones representan el 37 % de los gastos totales presupuestados para el DCCEEW en 2024-25. Es importante, por tanto, disponer de mecanismos adecuados para la gestión de conflictos en la concesión de los fondos públicos para generar y mantener la confianza de la ciudadanía en el gobierno y en su capacidad de administrar políticas y programas climáticos sensibles, de alto valor y, en ocasiones, polémicos.
En el Informe del Auditor General n.o 24 2023–24 Issuing, Compliance and Contracting of Australian Carbon Credit Units (Emisión, conformidad y contratación de unidades de crédito de carbono australianas), la ANAO evaluó la efectividad del Regulador de Energías Limpias en cuanto a la emisión, la conformidad y la contratación de las unidades de crédito de carbono australianas (ACCU, por sus siglas en inglés). Las ACCU se emiten para proyectos elegibles de reducción de carbono y pueden venderse al gobierno australiano o a organizaciones para compensar sus emisiones de carbono.
En la auditoría, la ANAO detectó que no se cumplía el requisito legal de proporcionar a los ministerios actualizaciones continuas de los intereses declarados por los miembros del Comité de Garantía de Reducción de Emisiones (ERAC, por sus siglas en inglés). La función del ERAC es, entre otras, prestar un asesoramiento experto independiente al ministro responsable sobre la idoneidad de los métodos de generación de las ACCU. La divulgación y gestión adecuadas de posibles conflictos de intereses resulta fundamental de cara a mantener la independencia del ERAC y la confianza de la opinión pública en el sistema. La ANAO recomendó la implementación de procedimientos de notificación al ministro responsable de los intereses declarados por los miembros del ERAC, tal y como lo exige la legislación. La recomendación fue aceptada.
Medición del desempeño y elaboración de informes
Los marcos de medición del desempeño adaptados a las necesidades y los fines previstos permiten evaluar la medida en que los programas gubernamentales están cumpliendo sus objetivos. En Australia, la planificación y gestión de la actividad del sector público, así como la presentación de informes al respecto se rigen por la ley sobre Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act) (gobernanza pública, rendimiento y rendición de cuentas). Esta “Ley PGPA” reconoce que el rendimiento del sector público va más allá de lo meramente económico e introdujo un marco de medición y evaluación de los resultados no pecuniarios, incluida la exigencia de monitoreo y valoración de los programas gubernamentales.
Con respecto a la utilidad de los marcos de medición del desempeño, uno de los hallazgos recurrentes de la ANAO en sus auditorías climáticas es la extrema dependencia de información del rendimiento disponible solo a nivel de proyecto, lo que no permite conocer el progreso o el impacto de los programas relevantes en los objetivos o metas generales. Esta falta de información pertinente en materia de rendimiento dificulta a los organismos la gestión eficaz de los programas, incluida la gestión de riesgos y de problemas emergentes, y a las partes interesadas la evaluación del impacto y de la eficacia de la financiación pública. También limita la base empírica en la que poder fundamentar el desarrollo de nuevas políticas.
Este hallazgo fue puesto de manifiesto en varias auditorías recientes, entre ellas:
- Informe del Auditor General n.o 20 2017–18, Low Emissions Technologies for Fossil Fuels (tecnologías de bajas emisiones para combustibles fósiles), que concluyó que la falta de informes de rendimiento satisfactorios a nivel de programa limitaba la visibilidad y la fiscalización de sus logros, así como la capacidad del gobierno para tomar decisiones sobre la continuidad de los programas;
- Informe del Auditor General n.o 19 2021–22, Management of Threatened Species and Ecological Communities under the Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (gestión de especies amenazadas y comunidades ecológicas en virtud de la ley de protección del medio ambiente y conservación de la biodiversidad), que determinó que los informes de rendimiento no especificaban cómo las actividades de catalogación y planificación de la conservación de especies habían contribuido a los resultados deseados; y
- Informe del Auditor General n.o 2 2023–24, Wildlife and Habitat Bushfire Recovery Program (programa de recuperación de fauna y hábitat tras incendios), que señaló que no todos los proyectos del programa informaban sobre los objetivos o resultados, por lo que los datos relativos a los progresos no podían compararse ni agregarse en aras de una evaluación de los mismos a nivel de programa.
En cada una de estas auditorías, la ANAO recomendó a los organismos pertinentes establecer y llevar a cabo actividades de monitoreo y evaluación adecuadas, para así determinar el impacto de sus programas de cara a la consecución de los objetivos de las políticas.
Actividades futuras en materia de auditoría climática de la EFS de Australia
La fiscalización de los efectos y riesgos del cambio climático, así como de la resiliencia ante este, evoluciona con gran rapidez y es considerada por la ANAO como uno de los temas centrales para sus actividades de auditoría futuras.
En virtud de la Commonwealth Climate Disclosure Policy (Política de Divulgación Climática de la Commonwealth) establecida en marzo de 2024, todos los organismos y empresas de la Commonwealth deberán informar públicamente sobre su exposición a oportunidades y riesgos climáticos, así como sobre las medidas que adopten para gestionarlos. Como entidad fiscalizadora del sector público, la ANAO está colaborando con el Ministerio de Hacienda en el desarrollo de un régimen de aseguramiento y verificación de la información climática divulgada. La preparación para la auditoría de las divulgaciones climáticas supondrá un aspecto clave para la ANAO en 2024-25.
En un plano más general, la ANAO está elaborando una Estrategia de Auditoría del Cambio Climático y el Medio Ambiente plurianual. Esta estrategia ampliará su programa anual de trabajo de auditoría y le ayudará a preparar un conjunto coordinado de tareas para fiscalizar la gestión de los riesgos climáticos por parte de los organismos gubernamentales australianos.
Como complemento a su función principal, la ANAO es un miembro activo en las comunidades de auditoría externa del sector público y participa en foros internacionales y regionales para compartir conocimientos y promover el prestigio profesional y la influencia de la auditoría gubernamental. En septiembre de 2024, la ANAO fue coanfitriona del Grupo de Trabajo Regional sobre Auditoría Medioambiental (Regional Working Group on Environmental Auditing; RWGEA) de la Asociación de Entidades Fiscalizadoras Superiores del Pacífico (PASAI). El tema de esta reunión del RWGEA fue “Auditing in the Blue Economy” (auditoría de la economía azul), articulado en torno a dos subtemas: océanos y vías navegables, así como cambio climático y desastres naturales. Durante los tres días del evento celebrado en Canberra, Australia, se reunieron alrededor de 50 auditores del sector público interesados y especializados en auditoría medioambiental y procedentes de Australia, Nueva Zelanda y la región del Pacífico, para compartir conocimientos y desarrollar capacidades en este ámbito emergente de la auditoría.
