Las fiscalías en el ámbito de la jurisdicción de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, su papel e importancia para el debido proceso legal: Un repaso a las conclusiones de una encuesta mundial

Por: Louis Gautier (Fiscal General de Francia), Adeline Baldacchino (Miembro de la Fiscalía General de Brasil), Cristina Machado (Fiscal General de Brasil), Rodrigo Medeiros de Lima (Miembro de la Fiscalía de Brasil)

El documento INTOSAI-P 50 esboza doce principios para las actividades jurisdiccionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) provistas del correspondiente mandato, por el que poseen la facultad de juzgar sobre la responsabilidad de las personas responsables en virtud de la ley en caso de irregularidades o mala gestión.

En el marco del Estado de Derecho, cualquier posible intervención en la esfera de los derechos de las personas sujetas a la jurisdicción de las EFS exige el respeto del debido proceso legal y de otras garantías fundamentales conexas. Dichas garantías están consagradas en el sistema internacional de protección de los derechos humanos y en la mayoría de las constituciones nacionales en todo el mundo, si bien presentan algunas variaciones en su forma.

La cláusula del debido proceso, en su acepción moderna, comprende la exigencia de un procedimiento contradictorio efectivo, que permita amplios medios de defensa, incluidos los recursos de apelación, y una sentencia imparcial y motivada, en un plazo razonable. Estas características conforman claramente la línea maestra de los principios de la INTOSAI-P 50 y justifican, en gran medida, el papel de la fiscalía como un actor esencial en la implementación de las competencias jurisdiccionales de las EFS.

El referido documento de la INTOSAI enfoca la misión de la fiscalía en la defensa del “interés público y la debida aplicación de la ley” (INTOSAI-P 50, punto 2.2.3).

La correlación entre la misión del fiscal y el debido proceso se ratifica mediante el marco institucional y las responsabilidades de muchas fiscalías que ofician ante la jurisdicción de las EFS (en adelante, fiscalía de EFS). Así lo demuestra una encuesta en curso liderada por la fiscalía de la EFS de Brasil, que constituye una nueva iniciativa para reforzar el conocimiento común y tender así puentes entre profesionales.

Puede resultar importante aclarar que, según la tradición jurídica continental europea, el papel de la fiscalía, o del “Ministère Public” – por citar el término que se aplica en Francia, suele ir más allá del enjuiciamiento propiamente dicho (contrariamente a lo que podría sugerir la expresión inglesa para esta función). Abarca una amplia defensa del interés público y, en términos más objetivos, de la debida aplicación de la ley. Así pues, las fiscalías de EFS también ejercen lo que la INTOSAI P-50 denomina “control de calidad”(1) o, más específicamente, el control que se refiere al respeto de la legalidad de los procedimientos.

Antes de comentar algunas de las conclusiones de la encuesta mencionada, resulta clave destacar que esta encuesta es producto de los recientes esfuerzos por fomentar el diálogo y el intercambio entre las fiscalías de EFS. Estos esfuerzos comenzaron en 2022, en el contexto del XXIV Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INCOSAI) en Río de Janeiro.

A pesar de lo novedoso de una interacción más amplia entre las fiscalías de EFS de todo el mundo, la función del fiscal en el ámbito de las EFS no es nueva, al menos no para aquellas que se ajustan al modelo y a la tradición de los tribunales de cuentas o cour des comptes. 

El papel del fiscal está presente desde la creación de la Cour des comptes francesa, en 1807, y de otras cortes o tribunales, como el Tribunal de Contas da União (TCU) de Brasil, de 1893.

Tal y como sugirió y promovió el anfitrión del XXIV INCOSAI, el Ministro Bruno Dantas, Presidente del TCU y de la INTOSAI, la titular de la fiscalía o Ministério Público de la EFS de Brasil, la Fiscal General Cristina Machado, invitó a representantes de otras fiscalías de EFS, lo que permitió reunir a delegados de seis países de tres continentes.

Los objetivos genéricos fijados para esta reunión eran:

• comprender mejor a estas instituciones pares, analizar sus similitudes y diferencias;
• aumentar la visibilidad del papel de las fiscalías de EFS a nivel de la jurisdicción de las EFS;
• difundir la importancia de las fiscalías de EFS como garantes del debido proceso a nivel de la jurisdicción de las EFS.

Los principales resultados de la reunión fueron:

• la creación de un canal permanente de diálogo entre las fiscalías de EFS;
• la decisión de llevar a cabo un estudio de las características y tareas institucionales de cada fiscalía de EFS, a efectos de identificar similitudes y diferencias.

Actualmente, el diálogo entre fiscalías de EFS se extiende, de una u otra forma, a catorce países de cuatro continentes. En enero de 2024 tuvo lugar un encuentro virtual con Brasil, Francia, Congo, Italia, Marruecos, Panamá y Senegal, materializando así la necesidad de una plataforma permanente de diálogo sobre buenas prácticas.

La encuesta no ha concluido aún, pero ya hemos recopilado información relevante de la mayoría de los países participantes en el diálogo, en concreto, de Brasil, Congo, Timor Oriental, Francia, Grecia, Italia, Níger, Marruecos, Panamá, Portugal, Senegal y Turquía.

Los principales hallazgos pueden resumirse como sigue:

• La mayoría de las fiscalías encuestadas están integradas en la estructura organizativa de las respectivas EFS, habiéndose asegurado su independencia necesaria para el ejercicio de su mandato legal.
• En algunos casos – como en Portugal y Timor Oriental – la fiscalía de la EFS forma parte de un cuerpo de fiscales más amplio, que tiene atribuciones y funciones legales más amplias bajo otras jurisdicciones.
• En la mayoría de las fiscalías que han respondido, sus fiscales generales son nombrados por el jefe del Poder Ejecutivo y no por las EFS, lo que refuerza, en la mayoría de los casos, la no subordinación a los respectivos tribunales (cortes).
• Existe una convergencia de mínimos entre las misiones de las fiscalías de EFS, que abarca sus funciones de custos legis y de enjuiciamiento (ambas presentes en al menos 11 de las 12 fiscalías), y la prerrogativa conexa de recurrir las decisiones de las EFS (presente en al menos 11 de las 12 fiscalías).(2)

Por función de custos legis se entiende la intervención de la fiscalía de la EFS en los procedimientos de las EFS a fin de garantizar el cumplimiento de la legalidad procesal y sustantiva, incluido el debido proceso y las correspondientes garantías procesales fundamentales establecidas en favor de los responsables ante la jurisdicción de las EFS.

La función enjuiciadora se refiere a las acciones de instrucción o a las solicitudes de las fiscalías de EFS, así como a la persecución de las responsabilidades individuales ante la jurisdicción de las EFS.

En la mayoría de los casos, la fiscalía de EFS tiene potestad para investigar y requerir información y documentos a las autoridades públicas. Entre las fiscalías de EFS que han respondido a la encuesta, el 75% (9 de 12) tenía clara su iniciativa de instrucción. 

Algunas informaron de que, en su marco de EFS, sus fiscalías (3 de 12) ostentaban exclusiva o principalmente la “acción pública” (o “acción de responsabilidad”), lo que significa que las respectivas EFS no pueden aplicar ninguna sanción sin que medie una solicitud de imputación de sus respectivas fiscalías. No obstante, seguimos pendientes de recibir información sobre este tema de gran parte de las fiscalías de EFS de la encuesta.

 A pesar de la convergencia apuntada anteriormente, está claro que las fiscalías de EFS difieren en sus perfiles. Algunas parecen tener una función fiscal más prominente, mientras que otras quizás estén más centradas en el papel de custos legis, en el llamado “control de calidad” de los procedimientos y fallos de las EFS.

Pero incluso en los marcos legales en los que la figura del fiscal puede estar más estrechamente asociada a su función persecutoria, su papel destacado en la representación del interés público en materia de rendición de cuentas de las personas responsables en virtud de la ley también está fuertemente asociado a la cláusula del debido proceso, como una forma de separar las funciones del Estado de acusar y juzgar y asegurar así la imparcialidad del juicio. Este objetivo responde a otro principio de la INTOAI-P 50 (INTOSAI-P 50, Principio 7, punto 4.2).

Estos no son más que los hallazgos y resultados preliminares de nuestra encuesta, ya que todavía estamos tratando de llegar a más fiscalías de EFS y afinar la información ya recopilada. De ahí que todas las fiscalías de EFS interesadas no deberían dudar en ponerse directamente en contacto con nosotros para obtener más información e implicarse. Con todo, estamos convencidos de que merece la pena compartir lo que tenemos hasta ahora debido a la novedad y la relevancia de la información, y también como un medio para implicar a más fiscalías de EFS en esta empresa.

Acceda al informe de la encuesta en inglés siguiendo este enlace. La encuesta de los OPP hace hincapié en el papel fundamental de los fiscales en este marco, destacando su misión de salvaguardar el interés público y la debida aplicación de la ley.(3)

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En línea con los objetivos generales establecidos durante la reunión de fiscalías de EFS en Río de Janeiro en 2022, dirigida a aumentar la visibilidad de la función e importancia de dichos órganos, y con el fin de aportar diferentes perspectivas a este artículo, hemos reunido algunos testimonios breves, pero representativos de algunas/os Fiscales Generales:

La Fiscal General del Ministerio Público en el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU – Brasil), Sra. Cristina Machado

“El Ministerio Público del Tribunal de Cuentas de la Unión (MPTCU) es una institución centenaria con rango constitucional en Brasil. Su mandato de promover la defensa del ordenamiento jurídico se materializa a través de las prerrogativas de emitir dictámenes jurídicos sobre todos los asuntos sujetos a decisión del Tribunal y de abogar ante él por las medidas pertinentes en aras del interés público. 

Ello nos permite intervenir en diferentes procedimientos y sobre un amplio abanico de temas, especialmente en lo que se refiere a las cuestiones jurídicas subyacentes.

Como Fiscal General, no dudo en afirmar que disfrutamos de un gran respeto y deferencia por parte del órgano deliberante del Tribunal con respecto a nuestro trabajo y nuestras intervenciones en los procedimientos.”

Procurador General de la República de Francia, Sr. Louis Gautier

“La Procuraduría General de la Cour des comptes asegura tanto una amplia función administrativa relativa al control de calidad de todos los trabajos de la Corte, incluido su programa, como una función jurisdiccional según la cual detenta el monopolio de la acción pública ante la Corte. 

Una reciente reforma legislativa transformó y reforzó la capacidad sancionadora del sistema de responsabilidades financieras de nuestros gestores públicos. 

Al colaborar estrechamente con otras autoridades judiciales y administrativas independientes que participan en el proceso de identificación de posibles conductas indebidas causantes de pérdidas financieras, la fiscalía de la EFS se inscribe en el núcleo del ecosistema de la integridad de las finanzas públicas.”

Censor General de Argelia, Sr. Omar Debbakh

El Censor General es un cargo de magistrado del Tribunal de Cuentas argelino. Es responsable de supervisar la aplicación de las leyes y regulaciones en el seno de la institución. El Censor General actúa como fiscal dentro del Tribunal de Cuentas y actualmente está asistido por otros seis censores (…). 

(…) Entre las obligaciones del Censor General se encuentra la de monitorear la presentación de las cuentas, velar por la puntualidad en la rendición de las mismas y exigir la aplicación de multas en caso de retraso, negativa u obstrucción. El Censor General también exige la declaración de gestión de hecho y la multa por injerencia en las funciones del contable público. Asimismo, exige la aplicación de los procedimientos jurisdiccionales en materia de Disciplina Presupuestaria y Financiera (…).

Además, el Censor General o bien participa o bien está representado en las sesiones del panel de jueces del Tribunal, presenta sus conclusiones por escrito y, en caso necesario, sus observaciones oralmente.

El Censor General también supervisa la ejecución de los fallos del Tribunal de Cuentas y vela por el cumplimiento de sus requerimientos.

Y, finalmente, el Censor General es el encargado de llevar las relaciones entre el Tribunal de Cuentas y los tribunales y de supervisar los resultados de cualquier asunto en el que intervengan.

El Fiscal del Rey de Marruecos, Sr. Brahim Benbeh

“El Fiscal del Rey es el órgano al que el legislador ha encomendado la defensa de los intereses de la sociedad cada vez que se cause un determinado daño a esta. Vela por la aplicación y la defensa de la ley, y asiste a los jueces en el cumplimiento de su misión, lo que se refleja en la debida aplicación e interpretación de la ley.

(…)

La Fiscalía del Rey se distingue por su independencia frente a la presidencia de la EFS en el ejercicio de sus poderes jurisdiccionales.

La Fiscalía del Rey ejerce sus funciones en el ámbito de las competencias jurisdiccionales relacionadas con: la auditoría y el juzgamiento de cuentas; la disciplina presupuestaria y financiera; la resolución de los recursos interpuestos contra decisiones y sentencias dictadas por la EFS a nivel nacional y regional; la remisión a la EFS de operaciones que puedan constituir una gestión de facto.”