Las especificidades de las actividades jurisdiccionales de la Corte dei conti italiana
Autor: Mauro Orefice, Presidente de la Cámara para la Auditoría de la Gestión de las Administraciones del Estado, Director de la Oficina de Asuntos Internacionales
Antecedentes de las EFS con funciones jurisdiccionales
El modelo de entidad fiscalizadora superior (EFS) con funciones jurisdiccionales se reconoce como el de una institución que puede llevar a cabo todo tipo de auditorías – de rendimiento, de cumplimiento y financieras – y, además, está investida de la potestad de juzgar directamente la responsabilidad de los gestores de fondos públicos cuando los hallazgos de sus auditorías den cuenta de irregularidades, o cuando tales irregularidades le sean remitidas a la EFS por una tercera parte.
La relevancia de las atribuciones jurisdiccionales ha llevado a la creación de un Foro – bajo la presidencia conjunta de la Cour des comptes francesa y la Contraloría General de la República de Chile.
El 13 de noviembre de 2015, la primera reunión internacional del Foro de EFS con Funciones Jurisdiccionales en el marco de la INTOSAI adoptó una declaración solemne. En dicha declaración se definió la identidad de estas EFS específicas, se enumeraron los valores que las caracterizan y se asumió el compromiso de emprender acciones comunes para promover su modelo.
En el XXIII INCOSAI, la reunión plenaria del Foro adoptó la primera norma sobre actividades jurisdiccionales: la INTOSAI-P 50, que establece 12 principios que el marco legal nacional debe proporcionar a las EFS para llevar a cabo actividades jurisdiccionales.
Funciones jurisdiccionales de la Corte dei conti
La EFS de Italia (Corte dei conti) desempeña tanto funciones fiscalizadoras como funciones jurisdiccionales, y ostenta una posición especial en el sistema judicial italiano. Tiene su propia jurisdicción, es decir, no está vinculada a los tribunales administrativos y civiles en lo que respecta a sus funciones. Las funciones jurisdiccionales cuentan con una base clara y sólida en la Constitución italiana y las leyes conexas, y la independencia es una de sus características más importantes.
En virtud del artículo 103 de la Constitución italiana, la Corte dei conti tiene competencia en materia de contabilidad pública y en cualquier otra materia especificada por la ley.
La Corte dei conti ostenta la jurisdicción sobre los siguientes asuntos:
- Responsabilidad administrativa y contable de funcionarios, agentes públicos o entidades privadas que gestionen fondos públicos (dinero, bienes y servicios, activos, etc.) en beneficio del interés público frente a cualquier daño que hayan causado al Estado y a la Unión Europea o a cualquier entidad pública por fraude o negligencia grave.
- Gestión o informes de los contables y otros agentes públicos gestores de fondos públicos obligados a rendir cuentas (es decir, las cuentas rendidas por contables públicos, de gestión y de entidades gubernamentales o locales. La Corte dei conti tiene la potestad de auditar a las personas físicas que actúan como contables públicos sin estar certificadas como tales).
- Otros litigios en materia contable establecidos por la ley (artículo 172 del Código de Procedimiento Contable).
- Litigios derivados de actos de otorgamiento o modificación de pensiones.
El Código de Procedimiento Contable (Decreto Ley nº 174/2016) define debida y claramente el desarrollo de los diferentes procedimientos ante las Salas Jurisdiccionales de la Corte dei conti, incluyendo, entre otros, la definición de las responsabilidades que incumben a las personas responsables ante la EFS y el régimen sancionador pertinente aplicable; la clasificación y la cuantía de los daños alegados; y el derecho de acceso al expediente de instrucción (salvo en caso de secreto o de defensa de otras partes) que tienen las personas obligadas a rendir cuentas.
Los principios fundamentales del enjuiciamiento
El procedimiento contable de la Corte dei Conti aplica los principios de igualdad de partes, imparcialidad, contradicción y debido proceso previstos en el párrafo 1 del artículo 111 de la Constitución italiana.
Independencia
La Corte dei Conti es autónoma e independiente de todos los demás poderes del Estado italiano (Constitución italiana, artículo 100, párrafo 3). Sus miembros son jueces, ejercen sus funciones en beneficio del interés público, de forma independiente, honesta y evitando cualquier influencia indebida. Protegen la información y la confidencialidad, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la necesidad de transparencia y responsabilidad.
Atribuciones jurisdiccionales
Las principales atribuciones jurisdiccionales de la Corte dei conti están dirigidas a evaluar las responsabilidades administrativas y contables de los funcionarios, agentes públicos, entidades privadas que gestionan “fondos” públicos (dinero, bienes y servicios, activos, etc.) por cualquier daño causado al Estado o a cualquier otro organismo público y a la Unión Europea por fraude o negligencia grave, con el fin de salvaguardar la integridad y el uso eficiente de los recursos públicos, así como los intereses de las entidades públicas y de la ciudadanía.
Se podrán considerar todos los daños causados por conductas ilícitas u omisiones (por ejemplo, corrupción; fraude en la gestión de fondos públicos – europeos, nacionales, regionales y/o locales -; infracciones o conductas ilícitas u omisiones en la dirección y/o control de la ejecución de obras públicas, contratos de suministros y servicios que provoquen incumplimientos contractuales, pagos suplementarios ilícitos; auditorías fiscales irregulares u omitidas o la omisión de la aplicación de sanciones, así como la omisión de la denuncia de delitos cometidos a cambio de sobornos, consistentes en dinero u otras utilidades para los propios responsables implicados o para terceros, etc.).
Un actor privilegiado: La Fiscalía de la Corte dei conti
La acción de responsabilidad administrativa solo puede ser ejercitada por los Fiscales Regionales de la Corte dei conti ante las Salas Jurisdiccionales de la Corte dei conti, constituyendo las denuncias la base su actuación. A este respecto, las autoridades competentes están sujetas a una serie de obligaciones específicas de denunciar las pérdidas de fondos públicos a la Fiscalía Regional, en los casos en los que estén implicados funcionarios públicos.
El Fiscal de lo Penal tiene el deber de informar a la Fiscalía Regional de la Corte dei conti de cualquier instrucción o caso que presuntamente haya causado una pérdida a los fondos públicos. Las denuncias pueden proceder de cualquier fuente: de políticos, ciudadanos, anónimos, whistle-blowers (la ley prevé la protección de todo aquel que denuncie conductas ilícitas de las que haya tenido conocimiento en su lugar de trabajo), artículos de prensa, etc.
El fiscal tiene pleno acceso a los documentos y a la información en poder de los órganos administrativos o judiciales y, si fuera necesario para la instrucción, puede solicitar (a través de sus decretos): la exhibición de documentos, audiencias de personas informadas, inspecciones y evaluaciones directas, incautación de documentos, asesoramiento técnico. En una demanda por daños y perjuicios presentada por uno de los fiscales en la Corte dei conti (una inculpación contenida en una citación), una vez finalizadas las diligencias de instrucción en las que también pueden intervenir fuerzas policiales como la Policía Financiera italiana (Guardia di Finanza), la persona imputada solo puede ser considerada responsable si concurren todas las condiciones expuestas a continuación en lo que respecta a la ilegalidad/ilicitud de la conducta u omisión presuntamente culposa:
- el perjuicio ocasionado a los presupuestos/recursos del Estado o a un organismo público (incluidos los fondos de la Unión Europea) debe ser real, cierto y no meramente potencial;
- debe aportarse la prueba de la existencia de una relación de causalidad directa entre el acto y el daño supuestamente sufrido;
- debe aportarse la prueba de un fraude o de una negligencia grave en la conducta de la persona acusada, y;
- debe existir una “relación cualificada” – una relación laboral, un apoderamiento, una afiliación o una conexión ad hoc – entre el organismo público perjudicado y la persona que supuestamente ocasionó el daño. Las personas y empresas privadas pueden ser acusadas si entran en esta “relación cualificada” en la medida en que actúan en beneficio del interés público.
Escrito de acusación y fallo
El escrito de acusación constituye el último pliego de cargos detallado en el que se exponen pormenorizadamente los hechos, las personas imputadas, la concurrencia de los requisitos cumulativos para ejercitar la acción ante la Corte y la calificación y cuantía de los daños.
La Corte dei conti fija la fecha para la primera vista. A continuación, la persona imputada y su abogado reciben una copia del escrito de acusación junto con la citación para la vista.
El abogado dispone entonces de un plazo para preparar la defensa.
Una vez concluido el procedimiento, la Corte dei conti emite su resolución en primera instancia, que se hace pública, respetando el secreto y las restricciones vinculadas a la confidencialidad que son legalmente obligatorias, así como la protección de los datos personales.
Las partes pueden recurrir la sentencia ante las Salas Centrales de Apelación.
