La relación entre la auditoría y la ejecución de la responsabilidad financiera: experiencias de la EFS de Portugal

Por: Tribunal de Contas (EFS de Portugal)

Introducción

La EFS de Portugal (Tribunal de Contas) es actualmente una institución que combina el modelo anglosajón con el jurisdiccional, propio de este tipo de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Esto quiere decir que, aunque el control constituya una de sus tareas principales, el Tribunal ostenta también, de forma complementaria, la facultad de juzgar sobre las responsabilidades financieras.

Así, la ejecución de la responsabilidad financiera es, sin duda, una de las implicaciones más relevantes de las auditorías, junto con el seguimiento de las recomendaciones y otros desarrollos.

1. El Tribunal de Cuentas portugués: una breve caracterización de sus funciones y atribuciones.

Fue en 1976 cuando el Tribunal de Cuentas portugués recuperó el estatuto jurídico-constitucional que le había sido otorgado en su día por la Constitución de 1838. Enmarcado entre los demás tribunales, ha pasado definitivamente a formar parte integrante de la estructura judicial portuguesa, beneficiándose de las prerrogativas de independencia propias de los tribunales (autogobierno, inamovilidad, irresponsabilidad, obligatoriedad de las decisiones y sometimiento exclusivo a la ley). En razón de esta independencia, el presidente del Tribunal de Cuentas es nombrado por el Presidente de la República a propuesta del gobierno, mientras que los demás miembros del Tribunal, inicialmente designados por elección parlamentaria, hoy son designados por su presidente tras un concurso público. 

En lo que respecta a las tareas asignadas, el Tribunal de Cuentas portugués ha ido reforzando gradualmente su marco funcional y organizativo, afirmándose como un tribunal de jurisdicción especializada (jurisdicción financiera), pero sui generis, en el sentido de que ejerce funciones jurisdiccionales, como los demás tribunales, pero también, y al mismo tiempo, funciones de control financiero. De ahí que se le considere la máxima institución (o instancia superior) en materia de control financiero del Estado Democrático Portugués. 

Consecuentemente, la Constitución de la República le confiere expresamente facultades de control financiero y de ejecución de las responsabilidades financieras, que la ley ordinaria desarrolla en los siguientes términos:

• Emitir dictamen y certificar las Cuentas del Estado, de la Asamblea de la República, de la Presidencia de la República, de las Regiones Autónomas (Azores/Madeira) y de las respectivas Asambleas Legislativas, pronunciándose sobre la legalidad y regularidad financiera de todas las transacciones realizadas en el ejercicio económico correspondiente;  
• controlar, a priori, la legalidad y dotación presupuestaria de los actos y contratos generadores de gasto público;
• realizar auditorías, a iniciativa propia, en cualquier momento, de cualquier tipo o naturaleza, pudiendo, en este contexto, evaluar la legalidad, pero también la economía, la eficiencia y la eficacia de la gestión pública;
• verificar las cuentas de todas las entidades públicas que se consideren a título individual (de carácter administrativo, empresarial, fundacional o asociativo).

Además, el Tribunal de Cuentas portugués tiene la potestad de ejecutar las responsabilidades financieras, exigiendo el reintegro de fondos o caudales públicos a todos aquellos que hayan hecho un uso ilegal de los mismos en detrimento de los fondos y bienes públicos (responsabilidad financiera reintegradora), y/o la aplicación de multas en caso de incumplimiento de las normas que rigen la actividad financiera pública (responsabilidad financiera sancionadora).

2. Auditoría y responsabilidad financiera

La actividad jurisdiccional que desarrolla el Tribunal de Cuentas portugués es complementaria a la actividad de control. Su finalidad es garantizar, tras la realización de auditorías en las que se detecten situaciones susceptibles de constituir una infracción financiera, que se haga efectiva la responsabilidad inherente. 

Ahora bien, tratándose de una misma institución que fiscaliza y exige responsabilidades, la pregunta de cómo se garantiza la independencia en el ejercicio de sus funciones y el derecho a un juicio justo, tal y como lo determinan la legislación nacional y los convenios internacionales, es muy legítima. Particularmente, nos referimos aquí al cumplimiento de los principios inherentes a los procesos judiciales, entre los que se encuentran los principios de independencia e imparcialidad, igualdad de partes, contradicción, presunción de inocencia y derecho al doble grado de jurisdicción. La respuesta a esta pregunta también nos ayudará a entender el modo en que la auditoría está vinculada a la responsabilización financiera.

2.1. Independencia e imparcialidad 

La Constitución de la República Portuguesa otorga al Tribunal de Cuentas el estatuto de órgano soberano, situándolo en la misma categoría que los demás tribunales, y garantizando así su independencia, no solo de los poderes ejecutivo y legislativo, sino también de las entidades sujetas a su jurisdicción y de los grupos de presión y de intereses establecidos. Al mismo tiempo, cabe destacar que los miembros del Tribunal de Cuentas son jueces que disfrutan de todas las prerrogativas constitucionalmente inherentes. Además, al ser contratados mediante concurso público, no existe la posibilidad de injerencias externas a través de nombramientos por parte del gobierno o del Parlamento. Lo mismo vale para su presidente, cuyo nombramiento, recordemos, es competencia del Presidente de la República, ante el que toma posesión de su cargo y asume un compromiso de honor, en cumplimiento de la Constitución de la República de Portugal.

En el plano organizativo, el Tribunal de Cuentas portugués fue concebido con el objetivo de garantizar la necesaria independencia y separación entre la función fiscalizadora y la jurisdiccional. De hecho, la vertebración del Tribunal de Cuentas por Salas especializadas (1- Control a priori; 2 – Fiscalización; 3 – Responsabilidad Financiera), con competencias claramente definidas de control y determinación de la responsabilidad financiera, confiere la garantía de que el juicio que se forme en la auditoría sobre la existencia de indicios probables de infracciones financieras, no vincula al “juez de la sentencia”. De esta manera, bien se puede afirmar que estamos ante funciones distintas que son desempeñadas por tribunales también distintos.

Además, la Ley estableció la independencia de quienes tienen derecho a incoar un procedimiento de responsabilidad financiera, lo que significa que la existencia de un procedimiento jurisdiccional está supeditada a la acusación por parte de una entidad independiente del Tribunal de Cuentas. En primer lugar, esta legitimación la ostenta la fiscalía; en segundo lugar, los órganos de control interno.

2.2. Los principios de contradicción e igualdad de partes

Los principios procesales de contradicción e igualdad de partes son elementos esenciales para un juicio justo. Como es sabido, el principio de contradicción implica que cada parte está llamada a exponer sus razones de hecho y de derecho, a ofrecer sus pruebas, a complementar las pruebas presentadas por la otra parte y a discutir el valor y el resultado de unas y otras. Para la aplicación efectiva de este principio, resulta fundamental que se garantice la paridad procesal y que las partes gocen de las mismas condiciones e iguales oportunidades para obtener justicia.

La aplicación del principio de contradicción reviste especial importancia cuando, como resultado de una auditoría, se incoa un procedimiento de responsabilidad financiera. En tal caso, la Ley del Tribunal de Cuentas garantiza a los afectados, con carácter previo a la incoación de dicho procedimiento, el derecho a ser oídos en relación con los hechos que se les imputan, sus consecuencias, el régimen legal y las cuantías a reintegrar o abonar (artículo 13, n^o 2, de la Ley del Tribunal de Cuentas). Esto significa que el procedimiento solo podrá incoarse si se respeta este principio. Por consiguiente, para garantizar el cumplimiento del principio de contradicción, las auditorías deben identificar y fundamentar adecuadamente los siguientes aspectos:

• Los hechos (acciones u omisiones potencialmente contrarias a la ley);
• las reglas infringidas;
• las personas responsables, si las hubiere;
• la cuantía y/o los daños producidos;
• la clasificación de cualquier responsabilidad relacionada, en las modalidades de responsabilidad financiera reintegradora y/o responsabilidad financiera sancionadora;
• todos los documentos justificativos.

A ello hay que añadir la paridad procesal, que queda asegurada a través de diversos mecanismos legalmente establecidos. Esto se refiere, en particular, al derecho de representación por un abogado en el marco del procedimiento contradictorio, a la posibilidad de solicitar una prórroga del plazo de impugnación, o a la garantía de acceso a toda la información disponible necesaria para el ejercicio del procedimiento contradictorio.

2.3. El principio de presunción de inocencia

El principio de presunción de inocencia está amparado por la Constitución. Se trata de un principio cuya observancia es de especial relevancia en el ámbito de la responsabilidad penal y que, por supuesto, se extiende a otros procedimientos de responsabilidad. 

Por lo que se refiere a la ejecución de las responsabilidades financieras, el Tribunal de Cuentas hace suyo este principio en todas sus dimensiones.

2.4. El derecho a la doble jurisdicción

El derecho a la doble jurisdicción, que se traduce en el derecho a que las resoluciones judiciales sean revisadas por un tribunal distinto al que las dictó, está igualmente aceptado en la jurisdicción financiera. Así, en los casos de responsabilidad financiera existe un recurso de apelación contra las decisiones finales tomadas en primera instancia, por un juez, ante el Pleno de la Sala 3ª que está compuesto por un panel de tres jueces.

3. Nota final

Nuestra incursión en la actividad jurisdiccional del Tribunal de Cuentas se revela lo suficientemente ilustrativa de cómo su ejercicio está vinculado a la actividad fiscalizadora. Todo ello queda asegurado por la forma en la que está organizado el Tribunal de Cuentas, en salas independientes, con funciones claramente definidas y mediadas por un órgano externo igualmente independiente: la fiscalía. Este marco no solo garantiza la necesaria independencia entre la “función auditora” y la “función jurisdiccional”, sino también la independencia del órgano facultado para ejercitar acciones por responsabilidades financieras basadas en la evidencia de las infracciones recogida durante la auditoría. Así se vela por la plena protección de la gestión de las finanzas públicas. 

Todo esto cobra aún mayor importancia cuando se es plenamente consciente del posicionamiento y del papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en un Estado de Derecho moderno. En rigor, aunque existan otros órganos dotados de independencia y responsabilidad para controlar y garantizar el cumplimiento de la legalidad financiera, las Entidades Fiscalizadoras Superiores gozan de una posición muy especial para este propósito, no solo por asumir la naturaleza de órganos soberanos, dada su inclusión en la respectiva estructura judicial, y disfrutar, en este sentido, de todas las prerrogativas propias de los tribunales, sino también por su especial finalidad de asegurar la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión de los fondos y bienes públicos, en nombre del interés público.

En este contexto, consideramos que la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas se ajusta plenamente a los principios enunciados en la INTOSAI-P 50.