La norma INTOSAI-P 50

Por Gilles Miller, Consejero miembro y oficial de enlace del Foro de EFS con Funciones Jurisdiccionales de la Cour des comptes francesa

Los Principios Fundamentales de la INTOSAI figuran en la cúspide de los pronunciamientos profesionales de la INTOSAI, inmediatamente después de las Declaraciones de Lima y México, que representan la “Carta Magna” del control externo de las finanzas públicas y definen las condiciones para su funcionamiento independiente y eficaz. Hasta la fecha, en 2024, existen tres documentos al respecto: uno dedicado al valor y los beneficios que las EFS aportan a los ciudadanos (INTOSAI-P 12), otro a la transparencia y la rendición de cuentas (INTOSAI-P 20), y un tercero que establece los 12 principios que deben guiar la actuación de las EFS con atribuciones jurisdiccionales en el ejercicio de sus funciones.

Se trata de la norma INTOSAI-P 50, adoptada en el XXIII INCOSAI (en septiembre de 2019), y cuyo objetivo es ayudar a las EFS miembros de la INTOSAI dotadas de atribuciones jurisdiccionales a desarrollar su propio enfoque profesional, de conformidad con su mandato y las leyes y reglamentos de su país. Plasmada en un documento compartido elaborado en concertación con el Foro para Pronunciamientos Profesionales de la INTOSAI (FIPP), fue validada por la INTOSAI y su finalidad es servir de referencia a todas las EFS ya concernidas o susceptibles de ser llamadas a desarrollar una actividad jurisdiccional.

Una EFS es considerada una “EFS jurisdiccional”, esto es, una EFS con funciones jurisdiccionales, cuando su mandato y su organización le permiten realizar no solo todos los tipos de auditoría que una EFS debe ejecutar, sino cuando, además, está investida de la facultad de pronunciarse sobre la responsabilidad de las personas sujetas a la ley en caso de irregularidades o mala gestión. En este sentido, las actividades jurisdiccionales no se corresponden con las auditorías financieras, de rendimiento o de cumplimiento, aunque puedan llevarse a cabo en conjunción con las mismas o como continuación de ellas. De ahí que los procedimientos jurisdiccionales deban ajustarse a unos principios particularmente exigentes, puesto que tienen un impacto directo en la situación personal de los individuos y su vulneración amenaza directamente a la propia decisión jurisdiccional.

Como es lógico, la INTOSAI-P 50 forma parte integrante del “Marco de Pronunciamientos Profesionales de la INTOSAI” (IFPP), y sus principios están destinados a ser utilizados conjuntamente con todos los demás pronunciamientos profesionales: la INTOSAI-P 50 no entra en contradicción con ninguno de ellos. Por otra parte, la INTOSAI-P 50 contribuye a llenar un vacío: es la pieza que faltaba en un rompecabezas formado por numerosos pronunciamientos profesionales (principios fundacionales y normas) en los que se menciona la actividad jurisdiccional de las EFS, pero sin definirla nunca. Por ejemplo, las Declaraciones de Lima y México evocan explícitamente, en el primer caso, la necesidad de obtener compensación por las pérdidas incurridas, que es una de las funciones de las EFS investidas de competencias jurisdiccionales, y en el segundo, la posibilidad de aplicar sanciones. Del mismo modo, la ISSAI 100 sobre principios fundamentales de auditoría del sector público, la ISSAI 130 sobre el Código de Ética, la ISSAI 400 y la ISSAI 4000 sobre principios y normas de auditoría de cumplimiento evocan las atribuciones de determinadas EFS, reconocidas como tribunales o investidas legalmente con potestad sancionadora, cuya definición remite a documentos de principio que no existían antes de la adopción de la INTOSAI P-50 en 2019.

La presentación oficial de los 12 principios en la norma INTOSAI-P 50 no sigue una lógica cronológica (es decir, los principios que siguen a continuación se describen independientemente de si se aplican al comienzo, en medio o al final del procedimiento jurisdiccional). En cambio, siguiendo otra lógica propia de varias normas de la INTOSAI, se exponen en un orden que va del más restringido (por ley, por principios externos a la EFS) al más libre (principios que una EFS puede aplicar de forma totalmente autónoma). Aquí están, tal y como aparecen en la INTOSAI-P 50.

1. La ley define el régimen de responsabilidad y sanción aplicable a las personas responsables en virtud de la ley ante las EFS. Este es el principio de legalidad: es la ley la que define un régimen de responsabilidad ante un tribunal (naturaleza de la responsabilidad o tipología de las infracciones, penas y modalidades de sanción). Como es evidente, la EFS no puede erigirse en tribunal de pleno derecho y no puede sancionar un incumplimiento o una falta si la ley no ha definido con precisión las condiciones de su intervención.
2. Los miembros de las EFS que participen en las actividades jurisdiccionales deben gozar de garantías legales que garanticen explícitamente su independencia frente a las autoridades públicas. El principio de independencia se refiere a las garantías de independencia de la EFS como tribunal o de su órgano jurisdiccional, así como de sus miembros en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
3. Las EFS deben tener facultades o derechos legales que garanticen su acceso a la información. Este principio especifica que, a efectos de su actividad jurisdiccional y de las medidas de instrucción, la EFS debe disponer de un derecho absoluto de acceso a los documentos que permitan esclarecer la verdad.
4. Una irregularidad o una infracción puede ser atribuida a un gestor, administrador o funcionario público y castigada solo antes de transcurrido un tiempo razonable, computado desde el momento en que fue cometida o descubierta. Este principio instituye un “derecho al olvido”. Los hechos acaecidos hace demasiado tiempo deben beneficiarse de la prescripción. También es una invitación a acercar la fecha de los hechos reprobables a la de su sanción por la EFS con función jurisdiccional.
5. Toda sentencia de las EFS debe estar abierta para ser objetada y reconsiderada y está sujeta a apelación o anulación de acuerdo con la regulación nacional. El derecho a interponer un recurso de apelación ante otro tribunal es una garantía de certeza y, por tanto, de calidad. Puede decirse que es consustancial al acto de juzgar.
6. Las EFS deben garantizar que las personas responsables ante ella tengan un juicio justo garantizado por los procedimientos legales. El derecho a un juicio justo, garantizando el respeto absoluto de los derechos de defensa, es también consustancial al acto de juzgar.
7. La imparcialidad del proceso de juicio debe estar garantizada por las normas que rigen las actividades de las EFS jurisdiccionales y los procedimientos resultantes. Mientras que el principio de independencia (2) es aplicable a la EFS como organismo, este principio de imparcialidad se aplica a cada uno de los miembros del panel de jueces.
8. El ejercicio de la función jurisdiccional debe manifestarse en decisiones jurídicas notificadas y ejecutadas. La sanción de la responsabilidad personal del litigante debe ser efectiva. Este es el principio de la eficacia de la decisión jurisdiccional. Una EFS que no emitiera una decisión (res judicata), sino que se limitara a hacer propuestas sin fuerza de res judicata, no sería realmente un tribunal.
9. Una persona responsable en virtud de la ley no puede ser condenada por la misma irregularidad a varias sanciones de la misma naturaleza impuestas por la EFS. Una persona responsable en virtud de la ley solo puede ser condenada por la misma irregularidad a sanciones de distinta naturaleza impuestas por la EFS y otros tribunales si la ley lo permite. En virtud de este principio, que a menudo se traduce con la expresión latina “Non bis in idem” o “Ne bis in idem”, los mismos hechos no pueden ser sancionados dos veces, al menos no en el mismo contexto. Del mismo modo, nadie puede ser condenado a pagar dos veces una indemnización por el mismo perjuicio.
10. Las EFS deben garantizar la calidad de los procedimientos jurisdiccionales mediante un control de calidad eficiente y sistemático. La implementación de un control de calidad adecuado es una obligación para una EFS: en el caso de las EFS con funciones jurisdiccionales, esta obligación debe adaptarse a las particularidades de la toma de decisiones, que no pueden ser impugnadas ni cuestionadas salvo con arreglo a procedimientos específicos. No obstante, las estructuras y los procedimientos pueden ser objeto de medidas de control de calidad, contribuyendo así al aseguramiento de la calidad de la función jurisdiccional.
11. Las EFS deben completar el procedimiento jurisdiccional en un plazo razonable. Los jueces y todos los que intervienen en el procedimiento son instados a no retrasar innecesariamente el procedimiento jurisdiccional. Sin embargo, las necesidades de la instrucción y el ejercicio de los derechos de recurso pueden ralentizarlo, sin que por ello se pueda invocar el requisito del plazo razonable.
12. Las EFS deben garantizar que las sentencias, al igual que cualquier decisión judicial, se dicten públicamente, respetando el secreto y las restricciones vinculadas a la confidencialidad que son legalmente obligatorias, así como la protección de los datos personales. La EFS con funciones jurisdiccionales debe velar por el respeto de las normas de confidencialidad establecidas por la ley. Pero también debe contribuir a dar a conocer su jurisprudencia, con el fin de informar a la ciudadanía y a los litigantes (principio de comunicación).

Conclusión

Disponiendo ahora de estos 12 principios, las EFS investidas con atribuciones jurisdiccionales y encuadradas en el  Foro de EFS con Funciones Jurisdiccionales han comenzado a redactar un proyecto de guía (GUID) con el objetivo de facilitar la puesta en práctica y la aplicación de estos principios que atañen al entorno muy específico y a la naturaleza propia de su actividad, así como de proporcionar, a modo de marco general de acción, un conjunto de orientaciones extraídas de las mejores prácticas, y sobre las que existe un amplio consenso. En marzo de 2024, este proyecto de guía ha sido presentado al KSC para su incorporación a las GUID de la INTOSAI (véase también el artículo siguiente en la presente edición de la Revista de la INTOSAI, dedicado a las orientaciones).