El desarrollo de enfoques relevantes e innovadores en apoyo de la Independencia de las EFS: del Mecanismo de Promoción Rápida de la Independencia de las EFS (SIRAM) a la Línea de Trabajo sobre la Independencia de las EFS
Por Freddy Yves Ndjemba, Director General Adjunto, Departamento de Gobernanza de las EFS, Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) desempeñan un papel vital para la rendición de cuentas, la integridad y la transparencia del sector público. Para cumplir su función y generar confianza entre los organismos del Estado y la sociedad, las EFS necesitan ser independientes.
La independencia de las EFS puede entenderse como la capacidad de una Entidad Fiscalizadora Superior para operar de manera autónoma con respecto al gobierno, sin influencias ni controles indebidos. Se considera una condición fundamental para las EFS a efectos de desempeñar su mandato de forma efectiva. La Declaración de México sobre la Independencia de las EFS de la INTOSAI identifica ocho condiciones, conocidas como los pilares de la independencia, a modo de benchmark para evaluar la independencia de una EFS.
Los datos de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) y del Banco Mundial muestran que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de todo el mundo se enfrentan a crecientes amenazas contra su independencia operativa y la ejecución de sus mandatos de auditoría.
Por ejemplo, el último Informe sobre la Revisión Global de EFS de la INTOSAI puso de manifiesto que al menos el 40% de las EFS habían experimentado injerencias importantes en la ejecución de sus presupuestos, y solo un 44% declararon tener pleno acceso oportuno, irrestricto y libre a la información para el adecuado desempeño de sus responsabilidades estatutarias – un drástico descenso en comparación con el 70% que afirmó tener pleno acceso en 2017.
Del mismo modo, según el Índice sobre la Independencia de las EFS más reciente del Banco Mundial, los presupuestos y la financiación de la mayoría de las EFS estaban sujetos a la aprobación del organismo presupuestario del gobierno central y solamente 22 países de los 118 evaluados reunían plenamente los criterios en materia de autonomía en la dotación de personal.
La INTOSAI, a través de sus entes y órganos, ha promovido desde siempre y apoyado activamente la independencia de las EFS. Estos esfuerzos tuvieron un punto culminante cuando, tras la adopción por parte de la INTOSAI de la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Auditoría en 1977 y la Declaración de México sobre la Independencia de las EFS en 2007, diversos instrumentos reconocieron la importancia de la independencia de las EFS, entre ellos tres Resoluciones de la ONU y otras declaraciones políticas de alto nivel.
Además, las propias EFS impulsaron los esfuerzos en pro de la independencia de las EFS asumiendo un papel de liderazgo de cara a promover una mayor independencia a través de cambios legislativos. Con el tiempo, sin embargo, quedó claro que los cambios legislativos son solo uno de los factores que inciden en la independencia de una EFS. El panorama político e institucional fluctúa en todo el mundo de manera constante y son muchas las acciones del Ejecutivo o del Legislativo que pueden amenazar los diferentes aspectos de la independencia de las EFS.
Estas amenazas pueden manifestarse de forma muy diversa, como, por ejemplo, a través de enmiendas a la constitución de un país, alteraciones en el presupuesto previsto, modificaciones en la ley de auditoría e intentos de destituir al actual titular o titulares de la EFS o retrasar el nombramiento de un nuevo titular. En algunos casos, incluso se llegó a proponer la abolición total de la EFS como institución independiente.
El desarrollo del SIRAM
Todos estos riesgos continuados en el tiempo recalcan que la comunidad de la INTOSAI y las partes interesadas pertinentes necesitan desarrollar herramientas y enfoques que ayuden a las EFS a responder con rapidez y efectividad a los desafíos a su independencia.
Y es con este telón de fondo que la IDI, a través de la Cooperación INTOSAI-Donantes (INTOSAI Donor Cooperation; IDC), procedió a desarrollar el Mecanismo de Promoción Rápida de la Independencia de las EFS (SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism (SIRAM) para defender la independencia de las EFS y concienciar sobre sus amenazas y las violaciones de la misma, así como para intermediar en apoyo de las EFS ante los desafíos en este sentido.
Con los años, el SIRAM ha pasado de ser una iniciativa piloto a convertirse en un mecanismo conocido y solicitado. Se ha transversalizado en el seno de la INTOSAI y de la comunidad de donantes y ha contado con un enorme apoyo por parte de diversos actores, como las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y el mundo académico, a medida que crecía la complejidad del proceso y del caso.
La reflexión sobre su aplicación a lo largo de los años permitió constatar varios hechos, a saber:
- Aunque solo estemos viendo «la punta del iceberg», ya que únicamente captamos las amenazas notificadas por los propios interesados, la dispersión geográfica de los casos indica la naturaleza globalizada del fenómeno, en combinación con una mayor concentración en determinadas regiones de la INTOSAI.
- En las áreas de concentración, observamos una correlación con las amenazas que afectan a otras instituciones independientes, por ejemplo, el poder Judicial, así como un deterioro de las condiciones en torno a la rendición de cuentas, como una contracción del espacio cívico.
- Desde un punto de vista conceptual, las amenazas a la independencia de las EFS se plantean, por lo general, desde la óptica de una injerencia por parte del Ejecutivo; no obstante, la evidencia empírica revela otros factores y frentes desde los que, en la práctica, la independencia de las EFS sufre amenazas.
- La creciente complejidad de los casos requiere unos conocimientos más profundos del contexto del país y de la configuración institucional de las EFS en cuestión (marco legal y modelo), lo que a veces puede ir en detrimento de la rapidez de la respuesta.
- La mayoría de las amenazas se articulan en torno a principios específicos de la INTOSAI, como la seguridad en el cargo del Auditor General, las atribuciones y el mandato, el acceso oportuno e irrestricto a la información, así como el acceso a los recursos humanos y económicos.
- El aprovechamiento de la influencia de los donantes y su alcance son cruciales para una promoción fructífera de la independencia de las EFS. Análogamente, una labor de promoción efectiva a nivel nacional requiere ampliar el abanico de partes interesadas en el país a las que consultar e incluso ir más allá de los parlamentarios y las OSC para integrar a políticos, medios de comunicación y actores institucionales.
De la promoción reactiva a la proactiva: Línea de Trabajo sobre la Independencia de las EFS de la IDI
Todos estos hallazgos vinieron a demostrar la pertinencia del enfoque reactivo a través del SIRAM, pero también apuntaban a una cuestión más fundamental.
Así, nos dimos cuenta de que era necesario complementar la promoción ad hoc y reactiva proporcionada a través del SIRAM con un enfoque de promoción más proactivo, que apoyaría los esfuerzos de la INTOSAI en este ámbito al facilitar un enfoque holístico e integral de la Promoción de la Independencia de las EFS.
Este es, por tanto, el contexto en el que, a través de la línea de trabajo sobre la Independencia de las EFS de la IDI, hemos orientado nuestras actividades para defender de forma proactiva la independencia de las EFS, incluyendo el desarrollo de enfoques relevantes e innovadores para su promoción. A lo largo de los años, se han explorado tres vías interrelacionadas.
La primera de ellas está relacionada con el Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS, que es el fruto de una asociación entre la IDI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y cuenta con aportaciones de la Secretaría General de la INTOSAI, el Comité de Política, Finanzas y Administración (PFAC) de la INTOSAI y la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO). El proyecto responde al reconocimiento de que hace falta una mayor promoción y que ésta debería focalizarse hacia los ministros de Finanzas y a los parlamentarios. Con su ayuda, pretendemos establecer una agenda global sobre la Independencia de las EFS que vaya más allá del análisis de los factores formales que inciden en ella.
La segunda vía está vinculada a la potenciación del papel de una unidad jurídica para las EFS en la salvaguarda y el fortalecimiento de su independencia. Los datos obtenidos en el marco del SIRAM han dejado patente que la capacidad de las EFS para identificar proactivamente las amenazas a su independencia se incrementa cuando cuentan con un apoyo jurídico específico, por ejemplo, en forma de una unidad jurídica o de un asesor jurídico. Por medio de una iniciativa específica para el refuerzo de las unidades legales de las EFS llamada LEG SAI (Strengthening Legal Units within SAIs), estamos apoyando a las EFS en el establecimiento o fortalecimiento de sus capacidades jurídicas, por un lado, y proporcionando insumos de expertos para los procesos de reformas legislativas de las EFS, por otro. En el marco de esta iniciativa estamos examinando, además, la interacción de las EFS con el poder Judicial y con las fuerzas del orden.
La tercera vía consiste en reforzar la colaboración con otros actores dentro del ecosistema de la rendición de cuentas para así consolidar el valor público de las EFS y reforzar su reputación ante las partes interesadas. Esta línea de actuación está basada en la convicción de que la reputación de las EFS es un activo informal que una EFS puede aprovechar cuando vea amenazada su independencia. En aras de consolidar la reputación de las EFS, estamos reforzando, a través de la «iniciativa collab», las interacciones de las EFS con las OSC y los organismos anticorrupción, entre otras. Los recientes compromisos alcanzados en Zambia y Malawi, a través del proyecto CADRE financiado por el Ministerio para Europa y de Asuntos Exteriores francés, o durante la Conferencia de los Estados Partes (COSP) en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) en Qatar, ponen de manifiesto el gran interés de todas las partes implicadas.
En última instancia, el fortalecimiento de la independencia de las EFS requiere un enfoque de «todos a una – manos a la obra», por lo que seguiremos trabajando junto con las partes interesadas y participando en los foros y las plataformas relevantes, incluida la Cooperación INTOSAI-Donantes, para integrar y contextualizar la independencia de las EFS.
