Relevante und innovative Ansätze zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit: Erkenntnisse aus dem Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB (SIRAM)
von Freddy Yves Ndjemba, leitender Manager, Abteilung ORKB-Governance, INTOSAI Entwicklungsinitiative
Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) spielen eine essentielle Rolle für die Rechenschaftspflicht, Integrität und Transparenz des öffentlichen Sektors. Um ihrer Rolle gerecht zu werden und Vertrauen zwischen den staatlichen sowie zivilgesellschaftlichen Stellen aufzubauen, müssen ORKB unabhängig sein.
Unter ORKB-Unabhängigkeit kann die Fähigkeit einer Obersten Rechnungskontrollbehörde verstanden werden, unabhängig von der Regierung und ohne unrechtmäßige Beeinflussung oder Kontrolle tätig zu sein. Sie gilt als Grundvoraussetzung dafür, dass ORKB ihren Auftrag erfolgreich erfüllen können. In der INTOSAI-Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit werden acht Voraussetzungen – auch als Säulen der Unabhängigkeit bekannt – festgelegt, die als Bezugswerte für die Beurteilung der Unabhängigkeit einer ORKB dienen.
Daten der INTOSAI Entwicklungsinitiative und der Weltbank zeigen, dass Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) weltweit zunehmend mit Bedrohungen für ihren unabhängigen Betrieb und die Erfüllung ihrer Prüfungsaufträge konfrontiert sind.
So zeigte der letzte „Global Stocktaking Report“ der INTOSAI, dass zumindest 40 % der ORKB im Bereich des Budgetvollzugs mit starken Eingriffen konfrontiert sind und dass nur 44 % der ORKB angaben, zeitgerechten, uneingeschränkten und freien Zugang zu Informationen für die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflichten zu erhalten – eine dramatische Verschlechterung im Vergleich zu den 70 %, die im Jahr 2017 angaben, uneingeschränkten Zugang zu haben.
Der aktuellste Weltbank-Index zu ORKB-Unabhängigkeit zeichnete ein ähnliches Bild: Die meisten ORKB-Budgets und -Finanzierungen mussten von den Budgetierungsstellen der Zentralregierung genehmigt werden und nur 22 der 118 bewerteten Länder erfüllten die Kriterien zur autonomen Personalbesetzung zur Gänze.
Die INTOSAI setzte sich über ihre Organe immer schon sehr aktiv für die Unabhängigkeit der ORKB ein und förderte diese. Die diesbezüglichen Bemühungen gipfelten in der Verabschiedung der INTOSAI-Deklaration von Lima über die Leitlinien der Finanzkontrolle im Jahr 1977 und der INTOSAI-Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit im Jahr 2007. In mehreren Dokumenten wurde die Bedeutung der ORKB-Unabhängigkeit anerkannt, unter anderem in drei VN-Resolutionen und in anderen hochrangigen politischen Erklärungen.
Darüber hinaus wurden die Bemühungen zur Förderung der ORKB-Unabhängigkeit dadurch vorangetrieben, dass ORKB durch Gesetzesänderungen eine führende Rolle im Einsatz für mehr Unabhängigkeit einnahmen. Im Laufe der Zeit kristallisierte sich jedoch heraus, dass Gesetzesänderungen nur einer der Faktoren für die Unabhängigkeit einer ORKB sind. Politische und institutionelle Landschaften auf der ganzen Welt befinden sich in konstantem Wandel und eine Vielzahl an Handlungen seitens der Exekutive oder Legislative können unterschiedliche Bestandteile der ORKB-Unabhängigkeit bedrohen.
Diese Bedrohungen können auf unterschiedliche Arten zutage treten, zum Beispiel durch Verfassungsänderungen, Änderungen im nächsten Budget, Abänderungen des Prüfungsgesetzes und Versuche, die aktuelle Leiterin bzw. den aktuellen Leiter bzw. das Leitungsgremium der ORKB abzusetzen oder die Ernennung einer neuen Leitung zu verzögern. In einigen wenigen Fällen gab es sogar Vorschläge, die ORKB als unabhängige Institution gänzlich abzuschaffen.
Die Entstehung von SIRAM
Diese anhaltenden Risiken verdeutlichen, dass die INTOSAI-Gemeinschaft sowie relevante Stakeholder Instrumente und Ansätze entwickeln müssen, um ORKB dabei zu unterstützen, schnell und wirksam auf Herausforderungen für ihre Unabhängigkeit zu reagieren.
Vor diesem Hintergrund wurde von der IDI im Rahmen der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft (IDC) der Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB (vom Englischen „SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism“ kurz SIRAM) entwickelt, um auf Bedrohungen sowie Verletzungen der ORKB-Unabhängigkeit aufmerksam zu machen und ORKB bei Bedrohungen ihrer Unabhängigkeit Unterstützung zu vermitteln.
Über die Jahre hat sich SIRAM von einem Pilotprojekt zu einem bekannten und gefragten Mechanismus entwickelt. Er etablierte sich in der INTOSAI sowie der Gebergemeinschaft und erhielt gewaltige Unterstützung von verschiedensten Akteurinnen und Akteuren, zum Beispiel von zivilgesellschaftlichen Organisationen oder der Wissenschaft, als die Fälle immer komplexer wurden.
Bei einem Rückblick auf seine Einführung traten mehrere Tatsachen zutage, unter anderem Folgendes:
- Obwohl wir nur „die Spitze des Eisbergs“ sehen, da wir nur Eigenangaben zu Bedrohungen erfassen, zeigt die geografische Verteilung der Fälle die globale Dimension des Problems auf, wobei in bestimmten INTOSAI-Regionen ebenfalls eine stärkere Konzentration vorliegt.
- In Regionen mit stärkerer Konzentration sehen wir einen Zusammenhang mit Bedrohungen für andere unabhängige Institutionen, zum Beispiel die Justiz, und die Verschlechterung der Bedingungen rund um Rechenschaftspflicht, wie die Verengung des bürgerschaftlichen Raums.
- Konzeptuell gesehen gehen Bedrohungen für die Unabhängigkeit von ORKB im Allgemeinen auf Eingriffe seitens der Exekutive zurück. Empirische Nachweise zeigen allerdings auch andere Einflussfaktoren und Blickwinkel auf, aus denen in der Praxis Bedrohungen für die ORKB-Unabhängigkeit hervorgehen.
- Die zunehmende Komplexität der Fälle erfordert ein tiefgreifenderes Verständnis für den Länderkontext und den institutionellen Aufbau der ORKB (Rechtsrahmen und Modell), was zulasten der Zügigkeit der Reaktion gehen könnte.
- Die meisten Bedrohungen betreffen bestimmte INTOSAI-Grundsätze, unter anderem die Sicherung der Amtszeit der ORKB-Leiterin bzw. des ORKB-Leiters, die Befugnisse und den Auftrag, den zeitgerechten und uneingeschränkten Zugang zu Informationen sowie den Zugang zu personellen und finanziellen Ressourcen.
- Für die erfolgreiche Förderung der ORKB-Unabhängigkeit ist es unerlässlich, den Einfluss der Geberorganisationen wirksam einzusetzen sowie Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. In ähnlicher Weise muss im Zuge der wirksamen Interessenvertretung auf Länderebene die Bandbreite an Stakeholdern, die auf Länderebene konsultiert werden können, erweitert werden. Dabei müssen neben Abgeordneten und zivilgesellschaftlichen Organisationen auch die Medien sowie institutionelle Akteurinnen und Akteure einbezogen werden.
Von reaktiver zu proaktiver Interessenvertretung
All diese Erkenntnisse lassen die Zweckmäßigkeit des reaktiven Ansatzes des SIRAM erkennen. Sie zeigen allerdings auch ein grundlegenderes Problem auf.
Tatsächlich sahen wir die Notwendigkeit, die für den Einzelfall gestaltete reaktive Interessenvertretung mittels SIRAM mit einem proaktiveren Ansatz zu ergänzen, der die Maßnahmen der INTOSAI durch die Ermöglichung einer ganzheitlichen und lückenlosen Vorgehensweise im Einsatz für ORKB-Unabhängigkeit unterstützt.
Daher richteten wir unsere Bemühungen darauf aus, uns proaktiv für ORKB-Unabhängigkeit einzusetzen, unter anderem durch Ausarbeitung relevanter und innovativer Ansätze zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit. Ein Beispiel dafür ist das Eingehen von Partnerschaften mit führenden internationalen Organisationen, um Koalitionen zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit zu bilden.
Die Masterclass zur ORKB-Unabhängigkeit, die von der IDI in Zusammenarbeit mit der OECD und dem französischen Rechnungshof organisiert wurde, positionierte sich als innovativer Ansatz, bei dem eine vielseitige Konstellation an ORKB-Leiterinnen und Leitern, Vertreterinnen und Vertretern von Entwicklungspartnerorganisationen sowie Vordenkerinnen und Vordenkern aus der Wissenschaft gemeinsam zum Thema ORKB-Unabhängigkeit brainstormten.
Dies führte zu einem gemeinsamen Verständnis für die Herausforderungen und zur Ermittlung potentieller Möglichkeiten, die Unabhängigkeit von ORKB zu stärken. Ein Nebenprodukt dieses Treffens ist die Einführung des gemeinsamen Forschungsprojekts der IDI, OECD und des IWF, mit dem die Ausarbeitung von OECD-Normen zur ORKB-Unabhängigkeit unterstützt werden soll.
Ein weiteres Beispiel ist die Unterstützung für die Oberste Rechnungskontrollbehörde Madagaskar im Rahmen des von USAID finanzierten TANTANA-Projekts, an der auch der französische Rechnungshof und der IWF beteiligt sind.
Dank wirksamer Interessenvertretung und gezielter fachlicher Unterstützung waren wir in der Lage, der ORKB dabei zu helfen, ihre Stellung in der Haushaltsstruktur zu ändern. Sie wurde aus der Haushaltslinie des Justizministeriums entfernt und bekam ihre eigene Linie im Haushaltsrahmen.
Die Aufwertung der Stellung der ORKB in der staatlichen Haushaltsstruktur bildet die Grundlage für eine größere finanzielle Autonomie der ORKB, da sie ihr mehr Spielraum bei der Planung und Verwaltung ihrer Finanzmittel gibt.
Da die Stärkung der ORKB-Unabhängigkeit einen Ansatz erfordert, bei dem alle an einem Strang ziehen, werden wir weiterhin mit Stakeholdern zusammenarbeiten und uns in den relevanten Foren engagieren, um ORKB-Unabhängigkeit zu etablieren und zu kontextualisieren. Zu diesem Zweck streben wir eine engere Zusammenarbeit mit ORKB mit Rechtsprechungsbefugnissen, und auch mit dem Forum für ORKB mit Rechtsprechungsbefugnissen, an, um Partnerschaften zu schließen und ihre Ansätze im Bereich ORKB-Unabhängigkeit durchgängig einzubeziehen.
