Hacia una iniciativa de la INTOSAI sobre financiación de la lucha contra el cambio climático
Por Gijs de Vries1
En 2015, los líderes mundiales aumentaron las esperanzas de los ciudadanos de un mundo más seguro y equitativo. En la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los líderes acordaron una hoja de ruta visionaria para las personas y el planeta: 17 Objetivos que encarnaban la promesa de un mundo ambientalmente sostenible sin pobreza, hambre, conflictos ni injusticia, un mundo en el que nadie se quedaría atrás. Además, en el Acuerdo de París, 198 gobiernos se comprometieron a luchar contra el cambio climático limitando el aumento de la temperatura mundial este siglo a 1,5 grados centígrados como máximo.
Hoy ambas promesas corren el riesgo de incumplirse. Los ODS están en graves apuros. De las aproximadamente 140 metas sobre las que se dispone de datos, sólo un 12% están bien encaminadas; cerca de la mitad están moderada o gravemente desviadas, y en torno al 30% no han registrado ningún avance o incluso han retrocedido. El mundo tampoco avanza lo suficientemente rápido para limitar el cambio climático. La oportunidad de cumplir los ODS se está cerrando rápidamente. En mayo de 2023, la Organización Meteorológica Mundial advirtió de que ahora hay un 66% de probabilidades de que el mundo supere el objetivo de 1,5 grados en los próximos cinco años.
El cambio climático ya ha causado graves daños a la salud y los medios de subsistencia de las personas, así como a las plantas, los animales y los ecosistemas de todo el planeta. Cada fracción de grado adicional acerca al planeta a umbrales críticos como el colapso de las capas de hielo del Ártico y el Antártico. Algunos de estos puntos de inflexión climáticos, como la subida global del nivel del mar y la liberación de carbono del permafrost, serían irreversibles durante siglos; otros, como el deshielo de la capa de hielo de Groenlandia, lo serían durante milenios.
El cambio climático afecta de forma desproporcionada a las poblaciones más vulnerables del mundo, propagando enfermedades y sumiendo a decenas de millones de personas en la más absoluta pobreza. Los países del Sur se están viendo especialmente afectados. Según advierte el Banco Mundial, si no se controla el cambio climático y la degradación del medio ambiente, el PIB de un país como Pakistán podría reducirse entre un 18% y un 20% anual de aquí a 2050. Las pérdidas de la humanidad también serían espirituales: el cambio climático corre el riesgo de causar daños irreparables al patrimonio cultural material e inmaterial más preciado del mundo. Las consecuencias para las plantas y los animales serán igualmente graves. Alrededor de un millón de especies se enfrentan ya a la extinción, muchas de ellas en pocas décadas, a menos que se tomen medidas decididas para contrarrestar la pérdida de biodiversidad.
El mundo está en llamas y se necesita urgentemente un liderazgo político audaz, así como una mayor responsabilidad por los resultados. Esta responsabilidad pública depende de un análisis independiente de la eficacia de las políticas: el tipo de evaluación rigurosa, oportuna, justa y fiable que pueden proporcionar las Entidades Fiscalizadoras Superiores. De hecho, las EFS pueden contribuir de forma decisiva a la lucha contra el cambio climático. Veamos algunas de las acciones que las EFS pueden emprender, a nivel nacional y colectivo.2
Políticas nacionales
Una primera oportunidad para las EFS es auditar las políticas nacionales para alcanzar emisiones netas cero.3 Muchos gobiernos no van por buen camino para limitar el calentamiento global a 1,5 grados. Las políticas vigentes actualmente apuntan a un aumento de la temperatura de 2,8 °C para finales de siglo. La implementación de los compromisos actuales solo reducirá esto a un aumento de temperatura de 2.4-2.6 °C para fines de siglo. Alrededor de 140 países se han comprometido a alcanzar emisiones netas cero para 2050 a más tardar, pero alrededor de 50 países no lo han hecho. Algunos de los mayores emisores han establecido objetivos solo para 2060 (China, Rusia) o 2070 (India). Preocupado por los retrasos, el secretario general de la ONU, Guterres, instó a las economías desarrolladas a alcanzar el cero neto ya para 2040 y a las economías emergentes para 2050 a más tardar. De manera similar, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP27) de 2022 instó a los gobiernos a actualizar sus políticas climáticas y fortalecer sus objetivos provisionales para 2030. Las EFS podrían hacer una contribución vital auditando si las políticas actuales de sus países y las contribuciones determinadas a nivel nacional en virtud del Acuerdo de París están en camino de alcanzar el objetivo de 1,5 grados a tiempo. Las EFS podrían auditar si el gobierno ha adoptado políticas y planes operativos de cero emisiones netas, si se han asignado suficientes recursos presupuestarios, qué progreso se está logrando y si se mantiene adecuadamente informado al parlamento y al público.
Otra oportunidad importante para las EFS es auditar los esfuerzos públicos para generar los flujos de capital necesarios. Limitar el calentamiento global a 1,5 grados por encima de los niveles preindustriales implica reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 50 % para 2030. Esto requiere inversiones entre tres y seis veces superiores a los niveles actuales. Solo en las economías emergentes y en desarrollo, el gasto de capital anual en energía limpia debe expandirse más de siete veces, por encima de USD 1 billón. Esto supera con creces la capacidad fiscal de los gobiernos, por lo que las empresas públicas y privadas tendrán que volver a priorizar sus inversiones y reducir sus huellas de carbono directas e indirectas a cero. El Grupo de Expertos de Alto Nivel de la ONU sobre compromisos de cero emisiones netas ha pedido a todas las empresas del sector público y privado que elaboren planes creíbles, completos y detallados para eliminar gradualmente los combustibles fósiles, aumentar la energía renovable y reducir las emisiones a cero emisiones netas para 2050. Las EFS pueden marcar la diferencia auditando el desempeño climático de las instituciones financieras públicas cubiertas por su mandato, como empresas estatales, bancos centrales, instituciones financieras de desarrollo, fondos públicos de pensiones y fondos soberanos. Veamos algunas de las acciones que podrían tomar las EFS.
Instituciones financieras públicas
Las empresas estatales (SOE) dominan muchos sectores de la economía, desde el petróleo y el gas y las telecomunicaciones hasta el transporte y la banca. Sus activos equivalen a alrededor de la mitad del PIB mundial y, entre los países de ingresos bajos y medianos, las empresas estatales representan la mayor parte de las inversiones en infraestructura. Las empresas estatales también son importantes emisores de carbono. Las emisiones de SOE representan una parte significativa de las emisiones de gases de efecto invernadero en muchos países, incluidos China, India, Indonesia, Arabia Saudita, Sudáfrica y Corea del Sur. Por lo tanto, las empresas estatales deben ser impulsores clave de la neutralidad de carbono; el mundo no logrará contener el cambio climático a menos que mejoren su desempeño. Sin embargo, muchas empresas estatales se quedan atrás en la publicación de objetivos de cero emisiones netas y en la presentación de informes sobre reducciones de emisiones de carbono. En Medio Oriente y África del Norte, por ejemplo, solo el 30% de las empresas estatales han adoptado un objetivo de cero emisiones netas, solo el 20% ha establecido una hoja de ruta para ello y solo el 5% divulga sus resultados. En todo el mundo, la mayoría de las empresas estatales no tienen ningún objetivo neto cero. Las auditorías de las EFS sobre el desempeño climático de las empresas estatales pueden ayudar a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas que tanto se necesitan. Las preguntas de auditoría podrían incluir si las empresas estatales informan públicamente sobre el tamaño, la composición y el desarrollo de sus emisiones de gases de efecto invernadero, si han adoptado un objetivo de emisiones netas cero para 2050 a más tardar y si informan sobre el progreso de manera transparente, integral y confiable en su Informe anual.
Una segunda oportunidad para las EFS se refiere a los bancos centrales nacionales. Las pautas de las Naciones Unidas invitan a los gobiernos a actualizar el mandato de su banco central de acuerdo con la política nacional para lograr emisiones netas cero. El gobierno británico, por ejemplo, ha actualizado su carta de mandato al Banco de Inglaterra, lo que permite al Banco explorar las implicaciones de cero neto para su mandato. Las EFS podrían auditar los informes climáticos de su banco central directamente o, si su mandato no incluye al banco central, podrían auditar la orientación del gobierno al banco central.
En tercer lugar, las EFS podrían auditar los informes de desempeño climático de los fondos de pensiones del sector público, los fondos soberanos y las agencias nacionales de crédito a la exportación. Un número creciente de administradores de fondos de pensiones del sector público están comprometidos con la ecologización de sus carteras de inversión de acuerdo con las buenas prácticas internacionales. Estos incluyen el Fondo de Pensiones de las Naciones Unidas, el plan de pensiones de los funcionarios públicos franceses ERAFP, el KLP de Noruega y la Caisse de dépot enplacement CDPG de Québec, entre otros. Algunos fondos públicos de pensiones se han fijado objetivos aún más ambiciosos. El mayor fondo de pensiones de Europa, ABP, ya ha reducido su huella de carbono en un 38 % entre 2014 y 2021 y tiene como objetivo alcanzar el valor neto cero para 2040, una década antes del objetivo de la ONU. También lo son los fondos de pensiones de la ciudad de Nueva York para maestros y empleados públicos. Sin embargo, en muchas partes del mundo, los fondos de pensiones del sector público aún tienen que adoptar políticas, metas provisionales y medidas de divulgación para generar una inversión sostenible en línea con los compromisos globales.
Los fondos soberanos de riqueza también tienen un historial desigual. Mientras que algunos, como el Super Fund de Nueva Zelanda y el NBIM de Noruega, se han comprometido a lograr emisiones netas de carbono cero para 2050 a más tardar, la mayoría de los 90 fondos soberanos del mundo aún no lo han hecho. Sus inversiones, billones de dólares estadounidenses, aún no se han gestionado de forma sostenible.
Los principales inversores institucionales, como los fondos públicos de pensiones y los fondos soberanos, tienen un papel de importancia crítica que desempeñar en la generación de los fondos necesarios para mitigar el calentamiento global. Su contribución merece un mayor escrutinio público. A través de sus auditorías, las EFS pueden ayudar a promover la transparencia y la responsabilidad por el bien común. Las preguntas de auditoría podrían incluir si se han establecido objetivos de cero emisiones netas para 2050 a más tardar, si se están cumpliendo los objetivos intermedios y si el desempeño se informa públicamente de acuerdo con los estándares internacionales, como la Directiva de informes de sostenibilidad corporativa de la UE o las reglas de divulgación de sostenibilidad y clima de la Junta de Normas Internacionales de Sostenibilidad. En los países en los que las EFS aún no tienen el mandato de auditar dichos fondos directamente, pueden auditar los marcos y guías gubernamentales aplicables4 y ampliar su diálogo con las empresas de auditoría del sector privado pertinentes. Las EFS también pueden auditar si las agencias nacionales de crédito a la exportación están eliminando gradualmente su apoyo financiero a las industrias de combustibles fósiles.
Las instituciones financieras de desarrollo nacionales e internacionales podrían ser otra fuente importante de financiación climática necesaria para mitigar el calentamiento global. Los gobiernos han pedido repetidamente a los bancos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial, que intensifiquen sus ambiciones climáticas al priorizar la movilización de capital privado para la transición neta cero. La INTOSAI, que tiene estatus consultivo en las Naciones Unidas, estaría en una buena posición para alentar a estas instituciones financieras globales y regionales a mejorar su transparencia y responsabilidad por los resultados.
iniciativa INTOSAI
Por lo tanto, es mucho lo que las EFS pueden hacer para ayudar al mundo a gastar más y mejor en la lucha contra el cambio climático. Varias EFS ya predican con el ejemplo, como la OAG de Canadá, la GAO de EE. UU., la NAO de Gran Bretaña y el Tribunal de Cuentas Europeo. En este esfuerzo planetario, las EFS necesitan combinar fuerzas. Solo si las EFS trabajan a partir de una plantilla común, haciendo preguntas similares, su trabajo se sumará a una imagen global de logros y deficiencias. El Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre Auditoría Ambiental ya ha preparado una guía útil y está preparando directrices adicionales sobre la auditoría de la financiación climática internacional de un país a otro.
Pero hay más que la INTOSAI puede hacer. En la COP28 (diciembre de 2023), los líderes mundiales harán un balance del Acuerdo de París. También lanzarán el próximo ciclo de planes climáticos nacionales que vence en 2025. En la COP28, la INTOSAI podría comprometerse a priorizar las auditorías de las finanzas climáticas (tanto nacionales como internacionales) en los próximos tres años, trabajando a partir de una plantilla común. Las auditorías que cumplan con los criterios podrían cargarse en la base de datos global de la ONU, el Portal de Acción Climática Global de la CMNUCC. La IDI y sus donantes podrían ayudar apoyando técnica y financieramente a las EFS. Las EFS también necesitan un mandato que les permita auditar todas las instituciones financieras públicas relevantes en la lucha para contener el calentamiento global. La INTOSAI puede ayudar presentando el caso a los gobiernos. Al mejorar su contribución colectiva en la lucha contra el cambio climático, la INTOSAI podría brindar un servicio esencial al mundo.
Los gobiernos del mundo se han adherido al Acuerdo de París y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, incluido el Objetivo 13 (Acción por el clima). La gente del mundo tiene derecho a saber si sus gobiernos implementan estas promesas de manera efectiva. Las EFS del mundo tienen el deber de proporcionar la transparencia y la rendición de cuentas necesarias. Esto significa que las EFS ahora deben priorizar las auditorías de la acción del gobierno para combatir el cambio climático. Los negocios como siempre ya no son una opción: si nosotros, como auditores, no somos una parte efectiva de la solución, somos parte del problema.
Como seres humanos, somos responsables, individual y colectivamente, de nuestra administración del planeta. Para muchos, honrar la santidad de la vida es una responsabilidad religiosa; para otros es un imperativo moral. Para los auditores, priorizar la lucha contra el cambio climático también es una obligación profesional, tal como lo estipulan los estándares globales que exigen a las EFS “marcar la diferencia en la vida de los ciudadanos”. Es hora de que la INTOSAI dé un paso al frente.
