Sistema de Solicitud de Auditoría de la Junta de Auditoría e Inspección de Corea (BAI) y sus implicaciones para la participación ciudadana

Fuente: Junta de Auditoría e Inspección (BAI)

Autor: Mr. Soungdae Park (Director de la División de Solicitud de Auditoría 5), Junta de Auditoría e Inspección de Corea

Al analizar las tendencias en la auditoría del sector público, se observan dos cambios significativos en el ámbito de los tipos de auditoría y de las partes interesadas. Muchas entidades fiscalizadoras superiores (EFS) han dejado de centrarse únicamente en las auditorías de cumplimiento para incluir también las auditorías de rendimiento y han reforzado, además, su capacidad de respuesta a las preocupaciones y necesidades de las partes interesadas. Ante los cambios sociales, tales como una democracia cada vez más participativa y una mayor implicación de la ciudadanía, la Junta de Auditoría e Inspección de Corea (BAI) introdujo la Solicitud de Auditoría de Interés Público (ARPI, por sus siglas en inglés) en 1996, la Solicitud Ciudadana de Auditoría (CRA, por sus siglas en inglés) en 2002, y la Solicitud de Auditoría de la Asamblea Nacional en 2003. Los sistemas de solicitud de auditoría permiten a la BAI comunicarse directamente con la ciudadanía, en tanto que anteriormente la BAI solo ejercía una influencia indirecta sobre el público a través de su enfoque en la fiscalización de los organismos gubernamentales. Las principales partes interesadas de las EFS ya no se inscriben únicamente en el Poder Legislativo, sino que han pasado a abarcar todas las partes, incluyendo los organismos gubernamentales, los parlamentarios, los medios de comunicación, la población y las organizaciones de la sociedad civil. En el presente artículo se describen los sistemas de solicitud de auditoría de la BAI y se exploran sus implicaciones en el sistema administrativo contemporáneo. 

Sistemas de solicitud de auditoría de la BAI

En virtud del “Reglamento sobre la disposición de solicitudes de auditoría de interés público”, la BAI instituyó en 1996 la Solicitud de Auditoría de Interés Público (ARPI) para poder recibir solicitudes de auditoría sobre asuntos relacionados con actividades ilegales, corrupción, mala administración, despilfarro de fondos públicos, incumplimiento de los intereses públicos, etc. Los ciudadanos a título individual, así como las organizaciones de la sociedad civil tienen la posibilidad de presentar solicitudes de auditoría, siempre y cuando el número de solicitantes sea superior a 300 ciudadanos de 19 años o más. También los titulares de entidades públicas y consejos locales tienen la posibilidad de solicitar auditorías a la BAI. En 2002, se introdujo la Solicitud Ciudadana de Auditoría (CRA) a partir de la “Ley de prevención de la corrupción y el establecimiento y la gestión de la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles”. La CRA permite que un grupo de más de 300 ciudadanos de 19 años o más solicite una auditoría sobre cuestiones relacionadas con la actividad ilegal y/o la corrupción de las entidades públicas.

Aunque existen ciertas similitudes entre la ARPI y la CRA, la BAI mantiene ambos cauces, ya que difieren en su naturaleza. Entre otras cosas, la ARPI ofrece un espectro más amplio que la CRA en cuanto a los requisitos a cumplir por los solicitantes y al alcance de la auditoría. La CRA está limitada a solicitudes de auditoría sobre cuestiones relacionadas con la actividad ilegal y/o la corrupción de las entidades públicas, mientras que la ARPI abarca también los asuntos relacionados con las actividades desleales y las malas prácticas de las mismas. Además, a la hora de determinar si se realiza o no una auditoría sobre la cuestión solicitada, en el caso de una ARPI le compete exclusivamente a la BAI revisar si la solicitud cumple los criterios de admisibilidad y demás requisitos. En el caso de una CRA, es el “Comité de Revisión de Solicitudes de Auditoría”, formado por cuatro expertos externos y tres ejecutivos de la BAI, el que revisa y toma la decisión de realizar o no una auditoría sobre la cuestión solicitada.

Comparación de los sistemas de Solicitud Ciudadana de Auditoría y Solicitud de Auditoría de Interés Público

Desde su introducción en 2002, el número de CRA recibidas ha permanecido bastante estable, entre 20 y 40 solicitudes al año, mientras que el número de ARPI ha registrado un constante aumento. Así, en 1996 la BAI recibió un total de 16 casos a través de una ARPI, en 2005 un total de 126 y en 2020 un total de 170. Este incremento se atribuye, en parte, a que los requisitos de admisibilidad de la ARPI son más amplios que los de la CRA, por ejemplo, en términos de solicitantes y temas, lo que facilita al público el acceso y la solicitud de auditorías BAI. De 2002 a 2017, el número de casos ARPI ascendió a 400: 113 estaban relacionados con el sector de la construcción y el transporte, 47 con el sector educativo, 40 con el sector financiero, 27 con el sector medioambiental y 173 con otros sectores. La BAI ha realizado auditorías sobre 64 de estos 400 casos (26,3%).

Número de casos de Solicitud de Auditoría de Interés Público (ARPI) recibidos desde 1996 hasta 2020

Fuente: Board of Audit and Inspection (BAI) ARPI case submissions

Implicaciones

Democracia participativa

En una democracia moderna, los representantes electos deben rendir cuentas ante los votantes. Sin embargo, desde finales del siglo XX se viene criticando que los gobiernos electos no han sabido dar una respuesta satisfactoria a las necesidades políticas de la población debido a la aceleración de los cambios sociales. En un esfuerzo por superar este desafío para la democracia representativa, la democracia participativa y la democracia deliberativa han ganado en protagonismo. Los sistemas de solicitud de auditoría de la BAI no pueden considerarse una participación pública directa, ni un control directo del pueblo sobre la administración. Pero sí pueden funcionar a modo de herramienta para el fortalecimiento de la democracia participativa, en la medida en que permiten a las personas y a la sociedad civil involucrarse en el proceso de toma de decisiones. Recientemente, la BAI ha observado un aumento de las solicitudes de auditoría sobre asuntos locales controvertidos y directamente relacionados con las prestaciones y la conveniencia de las mismas para los residentes locales. Esto incluye cuestiones en torno a la ubicación de infraestructuras poco agradables, como los vertederos, o sobre la conveniencia de urbanizar o preservar determinadas áreas. Cualquier inconveniente y/o descontento que experimenten los ciudadanos en su vida cotidiana es capaz de potenciar su deseo de participar en la administración y en el proceso de toma de decisiones. A medida que la población se implique en la corrección de actuaciones y decisiones administrativas ilegales o no razonables, el sistema de solicitud de auditoría de la BAI puede ser considerado un mecanismo de participación activa de los ciudadanos en las prácticas democráticas, un concepto enfatizado por Alexis de Tocqueville.

Función de control externo

Siguiendo la lógica del problema principal-agente, el sistema de solicitud de auditoría de la BAI permite a las personas solicitar una auditoría, a condición de que se cumplan todos sus requisitos para la admisión, y puede ser un instrumento útil para que los ciudadanos (los “principales”) supervisen y controlen el comportamiento de las instituciones públicas (los “agentes”). Un problema de agente-principal se plantea cuando existe un conflicto de intereses entre el agente y el principal, lo que típicamente ocurre cuando el agente actúa exclusivamente en su propio interés. El agente suele disponer de más información que el principal, siendo esta asimetría de información una de las causas fundamentales del problema principal-agente. Ahora bien, si es observable y verificable por los principales que los agentes están persiguiendo sus propios intereses, en lugar de los suyos, los principales tratarán de controlar este comportamiento. En el contexto del sistema de solicitud de auditoría, el reciente aumento de las solicitudes de fiscalización se puede interpretar como el deseo de la ciudadanía de controlar la labor de las instituciones públicas.

Sistema de gestión de conflictos públicos

La gestión de las cuestiones socialmente controvertidas puede resultar difícil debido a los intereses contrapuestos, sobre todo porque el número de partes interesadas es cada vez mayor. Los intereses públicos que persigue el gobierno no coinciden necesariamente con los intereses personales individuales. Por ejemplo, la reubicación de una base aérea puede considerarse una protección del interés público desde la perspectiva de la seguridad nacional, pero al mismo tiempo y desde el punto de vista de los propietarios de los terrenos, se puede percibir como una violación de intereses privados. Análogamente, los conflictos entre el interés público y los intereses de los propietarios de bienes privados se producen a menudo en el proceso de implementación de las políticas públicas. Lo más deseable es que los conflictos públicos se gestionen mediante el acuerdo social, pero su resolución se complica a medida que se diversifican los tipos de conflictos y concurren varias partes interesadas. 

A pesar del mecanismo de gestión de conflictos operado por la Oficina de Coordinación de Políticas Gubernamentales, la BAI ha constatado en los últimos años un incremento en las solicitudes de auditoría sobre cuestiones socialmente controvertidas, debido a que la población desea que se aborden a través del sistema de solicitud de auditoría de la BAI. En este sentido, el sistema ha recibido múltiples solicitudes referidas al proyecto de los Cuatro Ríos Principales y al proyecto de construcción de un nuevo aeropuerto. La confianza de la población en la BAI permite que el sistema de solicitud de auditoría sirva como mecanismo de gestión de conflictos públicos.

Estudio de caso de una solicitud de auditoría

Clúster de cáncer en un pequeño pueblo

Antecedentes

• En 2017, vivían 99 personas en la localidad de Jangjeom, adscrita a la ciudad de Iksan, provincia de Jeollabuk (Corea del Sur). De estos 99 residentes, 45 tenían más de 60 años y 22 habían sido diagnosticados de cáncer, falleciendo 14 de ellos.
• Una fábrica de fertilizantes, llamada Geumgang Nongsan e instalada cerca del pueblo, había estado produciendo fertilizantes entre 2009 y 2016.

Mapa de la localidad

Fuente: Junta de Auditoría e Inspección (BAI)

Cronología

Fig. 4: Cronología de la solicitud de auditoría de la aldea de Jangjeom

Fuente: Junta de Auditoría e Inspección (BAI)

• En abril de 2013, un periódico local informó de que nueve personas habían sido diagnosticadas de cáncer y que cuatro de ellas habían fallecido en los últimos cinco años. No obstante, el gobierno municipal de la ciudad de Iksan respondió que no se habían registrado problemas medioambientales a causa de la planta de fertilizantes.
• Desde abril de 2015 hasta septiembre de 2016, los residentes denunciaron una y otra vez el mal olor que les llegaba de la fábrica y entregaron una serie de peticiones al gobierno municicpal de Iksan.
• En febrero de 2017, los residentes organizaron un comité y entregaron una petición en la que solicitaban al Ministerio de Medio Ambiente que llevara a cabo un estudio de impacto sanitario. 
• En noviembre de 2019, el Ministerio anunció oficialmente una relación epidemiológica entre la fábrica productora de fertilizantes y los casos de cáncer registrados en la localidad de Jangjeom.

Solicitud de auditoría y resultados

• En abril de 2019, los residentes solicitaron a la BAI que realizara una auditoría sobre el gobierno municipal de Iksan y el gobierno provincial de Jeollabuk, ya que consideraban que ambos gobiernos no solo habían descuidado su deber de supervisar la fábrica, sino que además no habían adoptado medidas administrativas hasta que la localidad de Jangjeom recibió atención mediática.
• La BAI concluyó que la negligencia del gobierno local había contribuido a la formación de un clúster de cáncer en la localidad de Jangjeom, razón por la que recomendó que se impusieran sanciones disciplinarias a los servidores públicos.

Conclusión:

La BAI tiene como objetivo mejorar la transparencia y la imparcialidad en la administración pública, por lo que alienta a la población a la participación en la gestión pública del gobierno central, los gobiernos locales y las instituciones públicas, así como a su control. A través del Sistema de Solicitud de Auditoría, la BAI también busca satisfacer las necesidades de la ciudadanía, resolviendo con rapidez los asuntos que alteran su vida. El Sistema de Solicitud de Auditoría contribuye a asegurar la transparencia y la imparcialidad en el sector público, respondiendo adecuada y activamente a las demandas de auditoría en constante evolución y generando resultados de auditoría oportunos.