Auditorías financieras y mecanismos de buena gobernanza de los fondos públicos: palancas en el ecosistema de la rendición de cuentas en pro de un mayor impacto

Autor: Khalid Hamid, Director Internacional, Instituto Colegiado de Finanzas Públicas y Contabilidad (CIPFA)

Al igual que mucha otra gente, cuando viajo suelo coger un taxi del aeropuerto al centro de la ciudad que visito o a la que voy a trabajar. Según mi experiencia, ir en taxi es una posibilidad fantástica para enterarse de la cultura local, averiguar qué lugares vale la pena visitar o hacerse con alguna recomendación sobre dónde comer mejor. Y también representa una excelente oportunidad para conocer opiniones un poco más subjetivas (y personales): ¿cómo percibe la gente a su gobierno? Muchas veces, los taxistas hablan abiertamente de temas como la corrupción, la ineficiencia y el despilfarro, además de compartir su visión personal sobre determinados políticos. Es una manera estupenda, aunque anecdótica, de hacerse una idea de cómo piensa o se siente la población local. 

Y quizás se pregunten ahora: pero, ¿qué tiene que ver todo esto con la auditoría financiera y la buena gobernanza? Excelente pregunta. La relación indirecta que hay entre los servicios públicos y las auditorías técnicas a menudo resulta poco clara. En mi experiencia, muchas partes interesadas dan por sentado que existe una correlación positiva entre las buenas auditorías y una sólida gestión de las finanzas públicas. Pero eso no siempre es así. Voy a tratar de desglosar los aspectos de la auditoría financiera, explicar por qué se necesita un respaldo adicional mediante criterios de cumplimiento y del rendimiento para así cerrar el círculo que garantiza una buena gobernanza – y, finalmente, ver cómo podría impactar todo ello en las opiniones de la población local o, pongamos por caso, en las de nuestro taxista. 

Volviendo a lo básico

La auditoría financiera precisa de algunos elementos para poder realizarse. Lo primero es un marco contable con respecto al cual se realiza la auditoría. Un marco contable es un tema muy técnico que a menudo se confunde con las normas de auditoría. En el mundo de la INTOSAI existen, de hecho, toda una serie de marcos contables. A nivel básico nos encontramos con las cuentas de caja simple, que muestran los resultados de la ejecución presupuestaria, así como los salarios y los pagos por adquisiciones efectuados a lo largo de un ejercicio. En este caso, simplemente se reflejan los ingresos procedentes de los impuestos y la forma en la que éstos han sido utilizados para financiar los servicios públicos. 

En el otro extremo del espectro están los sofisticados marcos contables diseñados específicamente para las operaciones de empresas multinacionales. Son las denominadas Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF; IFRS, por sus siglas en inglés)) y están controladas por una fundación privada del mismo nombre. Luego hay un marco específico, similar a las NIIF, para el sector público, que se conoce bajo la denominación de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP; IPSAS, por sus siglas en inglés). Las NICSP cuentan con un amplio respaldo de la comunidad internacional, que las considera la norma de referencia por excelencia para la contabilidad del sector público.

Auditoría del sector público vs. privado

Lo siguiente a tener en cuenta es cómo y dónde se encuadra la disciplina de auditoría. La auditoría financiera del sector público se apoya en normas del sector privado, emitidas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad y Aseguramiento (IAASB, por sus siglas en inglés). No ocurre lo mismo en el caso de la disciplina contable, ya que para ella se ha desarrollado el marco de las NICSP. En otras palabras, la auditoría del sector público no se percibe como algo separado o diferente. Y esto significa, a su vez, que las Normas de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la INTOSAI (ISSAI, por sus siglas en inglés) para la auditoría financiera son simplemente las normas del sector privado con un comentario sobre la perspectiva del sector público. Las implicaciones de tratar por igual la auditoría del sector público y la del sector privado son de profundo calado.

Profesionalización

Hoy por hoy, lo único que puede hacer la auditoría financiera es añadir credibilidad a la función contable. No es independiente como práctica y/o función: lo que hace es proporcionar una opinión sobre los estados financieros que han preparado contables y/o entidades objeto de auditoría. Esto significa confiar en la profesionalidad y capacidad de los responsables de elaborar las cuentas y del personal financiero que participa en el registro y la aprobación de transacciones, eventos y actividades.

Tanto en los marcos de contabilidad como en los de auditoría va implícito que estas funciones sean llevadas a cabo por representantes de organizaciones alineadas con la Federación Internacional de Contadores (IFAC, por sus siglas en inglés): hablamos aquí de los típicos contables colegiados, censores jurados de cuentas o contadores públicos certificados. Para adquirir la calidad de miembro, los interesados deben superar onerosos exámenes que abarcan las normas NIIF y las emitidas por el IAASB. Nótese, sin embargo, que estos exámenes generalmente no cubren las NICSP. Por ello, el sector público suele estar menos cualificado a efectos de desempeñar las funciones de auditoría y contabilidad con arreglo a las complejas normas internacionales (es decir, las NICSP).

Muchas veces se destaca a Nueva Zelanda como el alumno aventajado en la aplicación de las NICSP y, por asociación, como modelo representativo de auditoría profesional a escala mundial. Ahora bien, de momento y a juzgar por mi experiencia, la mayoría de las EFS todavía siguen encontrándose en algún punto del camino hacia la plena aplicación de estas NICSP. Su andadura puede durar (y a menudo dura) décadas, pese al significativo apoyo por parte de diversas instituciones financieras internacionales. Una razón de los frecuentes retrasos en la aplicación de las NICSP es sencillamente la falta de correspondencia entre habilidades y expectativas; las competencias y la experiencia de los contables miembros de la IFAC muchas veces no guardan proporción con los salarios y las carreras profesionales que ofrecen los gobiernos, incluidas, en algunos casos, las Entidades Fiscalizadoras Superiores. En la mayoría de las jurisdicciones, las capacidades siguen siendo un problema.

Buena gobernanza y confianza pública

La pregunta que se nos plantea en este punto es: ¿cómo ha contribuido la profesionalización de la contabilidad financiera y de la auditoría en el sector público al/a los mecanismo(s) más amplio(s) de buena gobernanza? Para ilustrarlo, me voy a centrar en la confianza pública. 

Las recientes tendencias y los desafíos ligados al descenso de los niveles de confianza en los gobiernos son un tema recurrente en los debates profesionales. Hace poco, la OCDE publicó una encuesta realizada entre sus países miembros que demuestra esta pérdida de confianza en los gobiernos. Si juntamos estos resultados con los del último Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional, el panorama es deprimente. Además de los actores con intereses particulares y la falta de voluntad política, en mi opinión hay otro factor que contribuye a esta alarmante tendencia: el ínfimo impacto de la auditoría financiera sobre las prioridades y decisiones políticas. 

Una limitación fundamental 

A mi entender, ninguna de las iniciativas de contabilidad y de auditoría de los últimos treinta años ha mejorado la situación a nivel macroeconómico. El analfabetismo financiero de las principales partes interesadas, como son los políticos y los líderes de la sociedad civil, puede limitar, y de hecho limita, la comprensión de la información que proporcionan los informes de auditoría financiera.

No deja de ser revelador, además, que el único resultado de dominio público de las auditorías financieras practicadas en el sector privado sea el informe de auditoría – un documento extremadamente técnico y que es el que confiere credibilidad a que los estados financieros incorporados al informe anual, generados por la propia entidad auditada, son fiables. Es también el informe que permite a los inversores tomar decisiones sobre su futura participación en la entidad auditada a través de la compra y venta de acciones. 

Por contra, los informes de auditoría emitidos sobre organismos del sector público suelen referirse a cuestiones relacionadas con el cumplimiento y, en muchas jurisdicciones, son publicados por la propia EFS. Por ejemplo, el informe de resultados de auditoría sudafricano incluye otro informe, denominado de alto impacto, que resume los hallazgos de auditoría de las auditorías financieras y de cumplimiento ejecutadas en un sector o ámbito concreto, como la administración local. Este es un ejemplo perfecto para ilustrar el valor y el ecosistema únicos de la auditoría del sector público, y lo distinta que es del sector privado.

Veamos ahora con algo más de detalle en qué se diferencia el uso que hace el sector privado de la contabilidad y la auditoría del uso que les da el sector público. En el ámbito público no nos planteamos trasladar recursos de Sanidad a Educación si la educación presenta un rendimiento mejor (que es como reaccionarían los mercados de capitales ante los resultados de dos empresas equiparables, por ejemplo). Es decir, el producto primordial del proceso es la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos. Así pues, la auditoría financiera solo nos lleva hasta un determinado punto.

Porque también podría ocurrir, por ejemplo, que el dinero público se gaste bajo la partida consignada en los estados financieros, pero se despilfarre en su totalidad. A nivel meramente técnico, seguiríamos hablando de un registro o asiento “correcto” – con lo que nos encontramos con que necesitamos disponer de otros criterios –un enfoque del rendimiento– para analizar ese despilfarro. Durante la pandemia de COVID-19, vimos surgir motivos de preocupación fundados en torno la contratación pública en situaciones de emergencia, y las EFS dieron un paso al frente utilizando auditorías en tiempo real que no se basaban en información financiera histórica para la auditoría financiera. 

Las limitaciones que sufre la auditoría financiera se acentúan aún más en un entorno de corrupción. Es cierto que la elaboración de estados financieros puede ilustrar que el registro de los gastos y los ingresos es correcto. Pero esto, en muchas jurisdicciones, no logra acabar con la percepción pública de que las razones fundamentales de la mayoría de las transacciones tienen que ver con el clientelismo, el soborno o el nepotismo. Una vez más, la realidad y la práctica menoscaban el respeto por la función auditora.

No hay métodos milagrosos

Obviamente, todos estos retos del mundo real requieren un análisis mucho más profundo. Sin embargo, y este es el punto al que quiero llegar, para el sector público la auditoría financiera es un servicio de gran valor, aunque incompleto y dependiente. No es ningún método milagroso. Pero su singularidad radica en que se imbrica con un amplio abanico de funciones y organizaciones del sector público.

Si solo nos basamos en la auditoría financiera, no estaremos en condiciones de responder de forma exhaustiva y precisa a las legítimas preocupaciones de un taxista. Podremos explicarle cómo se gasta y se utiliza el dinero, pero no el porqué de esa sensación de que su gobierno (o su oferta de servicios) no está actuando a su favor. La auditoría financiera es una de las palancas importantes en el ecosistema más amplio de gestión de las finanzas públicas y rendición de cuentas, pero si queremos maximizar su impacto, tenemos que llevar a cabo auditorías financieras que incorporen también los enfoques de auditoría del rendimiento y de cumplimiento.