El papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en la auditoría de las actividades gubernamentales y de los bancos centrales durante las crisis financieras y económicas

Autora: Jessica Du, Vicepresidenta y Editora de la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental

En el 25º Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INCOSAI), los delegados pusieron el foco en un tema crítico para las instituciones públicas actuales: conocer y entender el papel que deberían desempeñar las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) en materia de auditoría de los bancos centrales y las actividades gubernamentales durante crisis financieras y económicas.

Un tema oportuno y sensible

En su introducción a este primer Tema Técnico del Congreso, el Presidente de la INTOSAI, Mohamed El-Faisal Youssef, de la Autoridad Estatal de Rendición de Cuentas de Egipto (EFS de Egipto), sentó las bases del debate poniendo de relieve la gran variedad de mandatos bajo los cuales operan las EFS. En el conjunto de las jurisdicciones, apuntó, algunas EFS auditan a los bancos centrales directamente, mientras que en otras están limitadas por marcos legales o constitucionales en protección de la independencia monetaria. No obstante, y al margen de estas diferencias, la responsabilidad básica de las EFS permanece invariable: adaptarse en tiempos de crisis, mitigar los riesgos y reforzar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas. Las crisis financieras, subrayó, no solo desestabilizan los mercados — también ponen a prueba los sistemas de gobernanza.

Cartografía del panorama mundial

A fin de fundamentar el debate, Steve Sanford, Director Gerente en la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE.UU. (U.S. GAO), incidió en el Documento de debate del Tema I y presentó los hallazgos de una encuesta realizada a escala global por el Grupo de Trabajo sobre Estabilidad Financiera y Económica de la INTOSAI. A esta encuesta había respondido alrededor de un tercio de los miembros de la INTOSAI, proporcionando una buena instantánea de la situación en la práctica.

Los resultados de la encuesta permitieron, además, obtener una cartografía del actual panorama mundial. Cerca del 70 % de las EFS que habían contestado afirmaron tener algún tipo de potestad para auditar a su banco central, mientras que aprox. el 30 % indicó no tener ninguna. No obstante, aun existiendo tal potestad, el alcance de la misma variaba considerablemente, abarcando desde auditorías financieras, de cumplimiento y de desempeño exhaustivas hasta responsabilidades mucho más restringidas o estrictamente acotadas.

Desde todas las regiones, las EFS informaron de retos comunes: la escasa pericia técnica en instrumentos financieros complejos, unas competencias de auditoría restringidas, dificultades de acceso a datos sensibles y el delicado ejercicio de preservar, por un lado, la independencia del banco central y, por otro, garantizar la rendición de cuentas. La cuestión, coincidieron los participantes, no era si los bancos centrales debían ser auditados o no, sino cómo lograr un equilibrio que respetara la autonomía sin sacrificar la transparencia.

La experiencia de Egipto: auditar la respuesta a las crisis

La propia experiencia de Egipto proporcionó un estudio de caso concreto. Durante la crisis financiera mundial de 2008 y, de nuevo, durante la pandemia de COVID-19, el Banco Central de Egipto había recurrido a herramientas de política monetaria para absorber las sacudidas económicas, ajustando los tipos de interés, los requisitos en materia de reservas y los mecanismos de liquidez. Simultáneamente, el gobierno introdujo programas de protección social para contrarrestar la inflación y la pérdida de ingresos de los ciudadanos.

Ali Abdel-Aal, Jefe de Sector en la EFS de Egipto, detalló cómo el gasto público llegó a alcanzar los 41.000 millones de libras egipcias durante 2024-2025, debido a las respuestas ante las constantes presiones sobre la economía. Las medidas adoptadas comprendieron desde programas de seguridad alimentaria hasta subsidios destinados a aumentar el poder adquisitivo. En ciertos productos básicos se ofrecieron descuentos de hasta el 20 %, siempre que un mínimo del 25 % de sus componentes fueran de manufactura local.

A través de otras iniciativas se financió a las pequeñas y medianas empresas, se apoyó al sector turístico y se destinaron fondos a proyectos de energías renovables y de desarrollo agrícola.

El papel de la EFS de Egipto no era el de secundar las decisiones en materia de política monetaria, sino el de valorar la efectividad y la eficiencia de las citadas iniciativas. Así, evaluó si los fondos estaban llegando a los beneficiarios previstos, si los controles internos eran los adecuados y si se habían conseguido los objetivos marcados.

Los hallazgos de auditoría llevaron a recomendaciones que reforzaron los mecanismos de auditoría interna, mejoraron la coordinación entre los organismos encargados de su implementación y aumentaron la eficiencia en la gestión de los recursos públicos. Pese a todo, los retos persistieron — sobre todo en lo relativo a la complejidad que implica la coordinación de múltiples instituciones y la transformación digital en curso de las bases de datos de apoyo.

La lección fue muy clara: en tiempos de crisis, la labor de auditoría ha de ser flexible, basarse en los riesgos y tener visión de futuro. Las EFS deben identificar las actividades de alto riesgo, protegerse contra la corrupción y la mala gestión y, al mismo tiempo, transformar los retos en oportunidades a efectos de una mejora sistémica.

La perspectiva saudí: controles internos e independencia

Por parte de Arabia Saudita, la Sra. Lama AlHammadi, del Tribunal General de Auditoría de Arabia Saudita, hizo hincapié en la importancia de reforzar los controles internos en época de turbulencias financieras.

Aunque el Tribunal General de Cuentas de Arabia Saudita no está facultado para llevar a cabo auditorías directas al banco central saudí, sí ejecutó unas auditorías exhaustivas de las respuestas gubernamentales durante el COVID-19, examinando, entre otras cosas, los programas de apoyo salarial, las medidas de desgravación fiscal y las iniciativas de seguridad alimentaria. Las palabras de la Sra. AlHammadi reflejaron una posición común: las actuaciones en materia fiscal y monetaria son «las dos caras de la misma moneda». Incluso cuando una de estas caras queda al margen de las competencias de auditoría directa, la otra, la visible —el gasto público— ha de inspeccionarse con rigor.

En este campo, argumentó, los auditores requieren algo más que competencias contables tradicionales. Precisan de unos profundos conocimientos en política microeconómica, regulación financiera, gestión de liquidez y mecanismos de respuesta a crisis. E igualmente esenciales son la capacidad analítica y el dominio de las tecnologías, tanto más cuanto que los sistemas financieros se digitalizan y se hacen más complejos.

La Unión Europea: complejidad a gran escala

Mijal Koslovs, del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE), describió cómo la Unión Europea había encarado la reforma de la gobernanza financiera tras la crisis del año 2008. En este contexto, recordó también la creación, en 2012, de la Unión Bancaria de la Unión Europea, por la que se establecía un Mecanismo Único de Supervisión, un Mecanismo Único de Resolución y un código normativo unificado para todos los Estados miembros.

Estas reformas supusieron la transferencia de nuevas herramientas operativas y responsabilidades de fiscalización al nivel de la UE y aumentaron las expectativas de una supervisión independiente. Pero: también incrementaron la complejidad. Ahora, los mandatos de auditoría abarcan múltiples estratos — entidades fiscalizadoras nacionales, instituciones de la UE y acuerdos intergubernamentales.

El TCE afrontó este escenario en constante evolución recurriendo a auditorías del desempeño e intentando generar un clima de confianza mutua con los auditados. Con todo, no resultó una tarea fácil, ya que, en este ámbito, cada auditoría es única, políticamente sensible y técnicamente exigente. La preocupación por la confidencialidad y las barreras al intercambio de información obligaron a implantar infraestructuras tecnológicas seguras y a actualizar los sistemas. En cualquier caso, el principio básico sigue siendo el mismo: la independencia y la rendición de cuentas no constituyen fuerzas opuestas. Debidamente estructuradas, se refuerzan mutuamente.

Creación de capacidades para una nueva era

De todos los debates en grupo mantenidos en los diferentes idiomas sobre el Tema I, emergió un mismo mensaje: las capacidades institucionales apuntalan la credibilidad. El Tribunal General de Cuentas de Arabia Saudita ofició de relator general y sintetizó los debates moderados por la Comisión General de Auditoría de Liberia (EFS de Liberia) y la Contraloría del Estado de Israel (EFS de Israel) [inglés]; la Oficina de Auditoría de Jordania (EFS de Jordania) y el Tribunal de Cuentas de Túnez (EFS de Túnez) [árabe]; la Oficina del Auditor General de Canadá (EFS de Canadá) y el Tribunal de Cuentas de Senegal (EFS de Senegal) [francés]; y la Contraloría General de la República de Panamá (EFS de Panamá) y la Contraloría General de la República de Perú (EFS de Perú) [español].

La auditoría de bancos centrales y reguladores financieros exige pericia en economía, regulación bancaria, gestión de riesgos y análisis macroeconómico. Los participantes hicieron notar el preocupante descenso del número de matriculados en programas de economía en algunas de las regiones, un factor que contribuye a la escasez de especialistas experimentados.

Además, crisis como la del COVID-19 evidenciaron retos a nivel operativo. Las restricciones de viaje limitaron el acceso a los auditados. Y sin embargo, como recalcaron los participantes del INCOSAI, las normas éticas y los requisitos en materia de evidencia no admiten concesiones. Así, los auditores tienen que adaptarse, recurriendo a procedimientos alternativos, herramientas digitales y canales de datos seguros — pero no pueden transigir en la evidencia.

Normas internacionales como la ISSAI 315 subrayan la necesidad de que los auditores posean un conocimiento exhaustivo del contexto. La auditoría de crisis, coincidieron los delegados, demanda una formación profesional continua, equipos multidisciplinares, análisis avanzados de datos e incluso el uso estratégico de la Inteligencia Artificial al objeto de procesar grandes conjuntos de datos y detectar patrones de riesgo.

La INTOSAI y sus entes y órganos regionales fueron reconocidos como plataformas vitales para el intercambio de conocimientos —a través de talleres, revisiones entre pares, intercambios de personal y la realización de auditorías paralelas—, confirmándose una vez más la importancia de compartir experiencias para fortalecer la resiliencia colectiva de las EFS.

Claridad jurídica y cooperación estructurada

Una cuestión recurrente en los debates sobre el Tema I fue la de los mandatos legales. En algunas jurisdicciones, los acuerdos monetarios trascienden la autoridad nacional, lo que complica la supervisión. Siete de cada diez EFS informaron de que tenían algún tipo de autoridad legal para auditar a su banco central; tres de cada diez señalaron que no disponían de ninguna. Pero de existir autoridad, a menudo excluye los juicios sobre política monetaria, aunque sí permite la revisión de los procesos de gobernanza, de los informes financieros y del rendimiento operativo.

Los congresistas resaltaron la importancia de unos mandatos legales claros. La ambigüedad puede derivar tanto en un intervencionismo excesivo como en restricciones indebidas, y en ambos casos se debilita la rendición de cuentas. Por contra, unas delimitaciones bien definidas fomentan la cooperación constructiva y refuerzan el respeto mutuo entre las instituciones. La fiscalización no debería interferir en la independencia política, pero la independencia tampoco debería convertirse en blindaje contra el control.

Más allá de la auditoría financiera: una visión más amplia

Según avanzaron los debates, se fue perfilando una perspectiva más amplia para las EFS: durante las crisis, su papel debería ir más allá de la auditoría financiera convencional y hacerse extensivo a valoraciones a largo plazo de la efectividad de las políticas, al análisis macroeconómico y a la evaluación proactiva de los riesgos emergentes.

Los auditores no solo tienen que preguntarse si los fondos se gastaron legalmente, sino también si las intervenciones protegieron a los más vulnerables, reforzaron la resiliencia económica y si el desembolso de los recursos públicos estaba justificado.

La auditoría de crisis debería evaluar la coordinación entre los ministerios de finanzas, los bancos centrales y los reguladores — porque las crisis ponen a prueba a los sistemas, no a las instituciones a título individual. La auditoría en tiempo real y los mecanismos de seguimiento estructurados permiten transformar los hallazgos en reformas tangibles.

Alianza en pro de la integridad

Cuando el INCOSAI puso punto final a este tema, quedó patente una convicción compartida por todas las regiones y todos los sistemas jurídicos: la supervisión y la independencia son aliadas en pro de la integridad.

Los bancos centrales salvaguardan la estabilidad de los precios y la confianza de los inversores. Los gobiernos despliegan herramientas fiscales para proteger a sus ciudadanos y las EFS se encuentran en el punto de confluencia, velando por que los recursos públicos se gestionen dentro de la legalidad, con eficiencia y conforme a criterios que sostengan la confianza.

Las crisis económicas y financieras seguirán poniendo a prueba a las naciones. Pero cuando las competencias en materia de auditoría son claras, las capacidades son sólidas y la colaboración es genuina, la fiscalización se convierte en algo más que en un ejercicio retrospectivo: pasa a ser también un instrumento estratégico de resiliencia para los momentos desafiantes. Las auditorías no son un mero examen de los gastos. Ayudan a mantener la confianza entre el ciudadano y las instituciones a su servicio y suponen una inversión en resiliencia económica y financiera cuando corren tiempos difíciles.