Think BIG! – einen neuen Ansatz für Empfehlungen testen

Autorinnen: Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Lettland; Agnese Jaunzeme, Leiterin des Prüfbereichs; Silvija Nora Kalniņš, Leiterin der Abteilung Strategie und internationale Beziehungen

Im Gesetz über die Oberste Rechnungskontrollbehörde Lettland (ORKB Lettland) heißt es, dass die ORKB Lettland berechtigt ist, Empfehlungen zur Behebung von bei der Prüfung festgestellten Mängeln abzugeben sowie eine Frist, bis zu der die geprüfte Stelle die Beseitigung der Mängel schriftlich bekanntgeben muss, festzusetzen. Im Jahr 2023 feierte die ORKB Lettland ihr 100-jähriges Bestehen. Im Laufe der Zeit verfeinerte sie ihren Ansatz für die Erstellung von Empfehlungen und die Förderung von deren Umsetzung durch die geprüften Stellen.

Der Weiterentwicklungsprozess der Empfehlungserstellung und -kontrolle in der ORKB Lettland kann durch die in Abbildung 1 aufscheinenden Phasen zusammengefasst werden. In der grundlegendsten Stufe wurde für jede Schlussfolgerung eine Empfehlung sowie eine Frist für die Bekanntgabe des Umsetzungsfortschritts der Empfehlung festgelegt. Später wurde der Ansatz weiterentwickelt, indem der Empfehlung und der Frist eine Begründung hinzugefügt wurde. Der weitere Ausbau erfolgte durch die Entwicklung und Einführung einer Methode zur Berechnung der quantifizierbaren Wirkung der Prüfungsempfehlungen (in ihrer Gesamtheit).

Die Statistiken der ORKB Lettland für den vergangenen Strategiezeitraum von 2018 bis 2021 zeigen beachtliche Ergebnisse im Bereich des Empfehlungsmanagements. Konkret wurden pro Jahr durchschnittlich 94 % der Empfehlungen umgesetzt, wobei die Prüfungsabteilung nur 2 % ihrer Arbeitszeit auf das Empfehlungsmanagement aufwendete.

Zudem nahm die ORKB Lettland die Praxis an, die Wirkung der Empfehlungsumsetzung zu bewerten. Die Wirkung wurde in drei Kategorien quantifiziert – (1) Ausgabenrückgang, (2) Zunahme der Haushaltseinnahmen sowie (3) Nutzen für Bedarfsträgerinnen und -träger. Der berechnete Finanzertrag (auf jeden in die ORKB Lettland investierten Euro) wurde als Teil der Prüfungsergebnisse im Tätigkeitsbericht der ORKB Lettland veröffentlicht. Tabelle 1 zeigt den Finanzertrag seit der Einführung dieses Vorgehens. Dabei ist es wichtig, den Kommunikationsaspekt dieses Finanzertragsziels hervorzuheben. Obwohl die Berechnung dieses Wertes komplex ist, kann der tatsächliche Finanzertrag klar kommuniziert und von der Öffentlichkeit sowie den wichtigsten Stakeholdern eindeutig verstanden werden. Auf diese Weise können sich interessierte Parteien einen Gesamtüberblick über den Wert, den die Tätigkeiten der ORKB für den Staatshaushalt haben, verschaffen.

Das Ziel kann jedoch nur mit der Unterstützung und Zusammenarbeit der geprüften Stellen erreicht werden. Nur durch Zusammenarbeit – zwischen dem Prüfungspersonal und den geprüften Stellen – ist es möglich, die maximale Wirkung zu erzielen.

Tabelle 1. Quantifizierbare Werte der Wirkungsindikatoren im Zeitraum von 2018 bis 2023.

Trotz der beachtlichen Leistung in Bezug auf die Umsetzungsrate der Empfehlungen durch die geprüften Stellen blieb die ORKB Lettland wachsam. Sie ging sogar noch einen Schritt weiter und versuchte durch Forschung zur Veränderungstheorie, Leistungskennziffern und die Betrachtung erfolgreicher Methoden in anderen ORKB, insbesondere in der ORKB Litauen, ihre Vorgehensweise bei der Abgabe von Empfehlungen im Einklang mit bewährten Verfahren zu verbessern. Von den vier strategischen Zielen der Strategie der ORKB Lettland für 2022–2025 sind zwei auf Prüfungsempfehlungen und deren Wirkung ausgerichtet:

• Das erste strategische Ziel konzentriert sich auf die Förderung gesunder Staatsausgaben, um den Nutzen für die Öffentlichkeit zu maximieren.
• Das zweite strategische Ziel besteht darin, die Wirkung der Tätigkeiten der ORKB zum Nutzen der Öffentlichkeit zu steigern.

Im Rahmen der Strategie 2022–2025 entwickelte die ORKB Lettland eine konzeptuelle Lösung, die sie momentan bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen testet. Diese Lösung besteht darin, die Tätigkeiten der ORKB und der geprüften Stelle auf greifbare, messbare Veränderungen zu fokussieren, anstatt auf fragmentierte Prozesse, Maßnahmen oder Aktivitäten.

Durch diesen in Abbildung 2 gezeigten Ansatz ist die positive Veränderung, die aus der Umsetzung der Empfehlungen hervorgeht, klar und einfach an die Öffentlichkeit zu kommunizieren.

Das Konzept soll einen neuen Grundsatz in den Prozess des Empfehlungsmanagements einführen: Eine Empfehlung gilt als umgesetzt, wenn die Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen zu positiven Veränderungen führt und zur größtmöglichen Sicherung des Nutzens für die Öffentlichkeit beiträgt (Tabelle 2).

Tabelle 2. Veranschaulichung konzeptueller Veränderung.

Diese konzeptuelle Lösung wurde bereits bei mehreren Prüfungen der Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen getestet. Abbildung 3 ist eine kurze Darstellung aus der Wirtschaftlichkeitsprüfung „Municipal Forests – non-efficient utilization of public resources“ (dt. etwa „Gemeindewälder – ineffiziente Verwendung öffentlicher Mittel“). Ziel der Wirtschaftlichkeitsprüfung war es, zu beurteilen, ob die Maßnahmen der geprüften Stellen in Bezug auf ihre Waldressourcen wirksam und effizient sind. In der Prüfungsplanungsphase arbeiten die Prüferinnen und Prüfer Kriterien aus, die den Soll-Zustand beschreiben, (die geprüfte Stelle wird über die Kriterien in Kenntnis gesetzt) und nach der Erhebung der Prüfungsnachweise führen die Prüferinnen und Prüfer eine Bewertung durch, bei der sie den Ist-Zustand mit dem Soll-Zustand vergleichen.

Im Prüfbericht geben die Prüferinnen und Prüfer Empfehlungen ab, um die Erfüllung der Kriterien, die bei der Prüfung als teilweise erfüllt oder nicht erfüllt angesehen wurden, zu unterstützen. Tabelle 3 bietet Informationen zu einem Beispiel für ein Kriterium, das bei der Prüfung als nicht erfüllt beurteilt wurde.

Tabelle 3. Beispiel für eine Empfehlung und zu erreichende Kennziffern

Dementsprechend wird der geprüften Stelle das Formular mit den Empfehlungen zusammen mit dem Prüfberichtsentwurf zur Durchsicht und zur Angabe der Maßnahmen, die im Prozess der Empfehlungsumsetzung ergriffen werden, übermittelt.

Der Grundgedanke des vorgeschlagenen Konzepts lautet folgendermaßen:

In der Prüfungsplanungsphase setzt die Prüferin bzw. der Prüfer Kriterien für den Soll-Zustand fest. Nach Erhebung der Prüfungsnachweise stellt die Prüferin bzw. der Prüfer fest, dass die Prozesse der geprüften Stelle nicht der erwarteten Leistung entsprechen. 

Daher werden Empfehlungen ausgesprochen. Im Umsetzungszeitraum wird der geprüften Stelle zusätzliche Zeit gewährt, um ihre Leistung zu steigern sowie ihre Leistungskennziffern zu verbessern, indem sie sich auf die Erreichung des Zielwerts der Veränderung konzentriert, anstatt formell verschiedene Maßnahmen nacheinander umzusetzen.

Da das Parlament die ORKB Lettland auffordert, über den Fortschritt bei der Umsetzung von Prüfungsempfehlungen zu berichten, ist es – unter Beibehaltung der Erläuterung der im Konzept vorgesehenen Lösung – von entscheidender Bedeutung, hervorzuheben, dass die geprüfte Stelle der ORKB in den folgenden fünf Jahren über die Fortschritte bei der Umsetzung aller ausgesprochenen Empfehlungen berichtet (unabhängig von der Frist für die Umsetzung der Empfehlung).

Nach Ablauf dieses Zeitraums beurteilt die ORKB die erzielten Veränderungen und setzt den Umsetzungsstatus fest (umgesetzt, nicht umgesetzt, teilweise umgesetzt). Nach dieser Frist überwacht die ORKB die Maßnahmen der geprüften Stelle in Bezug auf die betreffende Prüfung nicht mehr.

Die ORKB kann im Zuge der Bewertung der potenziellen Wirkungen der Empfehlungsumsetzung und unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Parlaments beschließen, den Fortschritt der Tätigkeiten der geprüften Stelle nicht zu beurteilen. Stattdessen kann sie sich für eine Kontrollprüfung entscheiden, um die erzielten positiven Veränderungen zu bewerten.

Mit dieser konzeptuellen Lösung und ihrer Anwendung sowie der Berechnung des Finanzertrags möchte die ORKB Lettland der Notwendigkeit nachkommen, sowohl quantitative als auch qualitative Veränderungen, die durch jede einzelne Prüfung entstehen, klar aufzuzeigen. Dieser Ansatz wird geprüften Stellen als zusätzlicher Anreiz dienen, sich auf die Erzielung greifbarer sowie messbarer Veränderung zu konzentrieren, wodurch der Nutzen für die Gesellschaft durch gemeinsame Anstrengungen maximiert werden.

Für weitere Informationen kontaktieren Sie die ORKB Lettland bitte via E-Mail: pasts@lrvk.gov.lv