von Martin Aldcroft, Senior Manager, IDI Strategic Support Unit
Als internationaler Kreditgeber der letzten Instanz war der Internationale Währungsfonds (IWF) der größte Geldgeber für COVID-19 und stellte mehr als 85 Mitgliedsländern 250 Milliarden Dollar zur Verfügung. Diese Mittel, die größtenteils als inländische Budgethilfe verwendet wurden, haben entscheidend dazu beigetragen, die Reaktionen der Regierungen auf die Pandemie zu unterstützen.
Die rasche Verteilung dieser enormen Summen hat jedoch das Risiko einer unwirksamen oder unsachgemäßen Verwendung erhöht. Sofortmaßnahmen, wie z. B. die vereinfachte Beschaffung von medizinischen Geräten und Impfstoffen, haben die öffentlichen Finanzsysteme der Empfängerländer geschwächt. Außerdem hat der IWF diese Mittel in voller Höhe und im Voraus bereitgestellt, ohne einige der üblichen Kontrollmechanismen der Organisation.
In Anbetracht dieser Risiken hat der IWF die Länder ermutigt, “alles zu tun, was nötig ist, aber die Einnahmen zu behalten”,d. h. unverzüglich zu handeln und gleichzeitig die Anstrengungen zur Gewährleistung von Transparenz und Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben zu verstärken. Die Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) verfügen über das Mandat, die Kapazitäten und die Erfahrung, um bei diesem Unterfangen eine entscheidende Rolle zu spielen. Für eine möglichst wirksame Aufsicht über die Verwendung von Notfallmitteln sind jedoch mehr Verständnis, Dialog und Zusammenarbeit zwischen dem IWF und den ORKB erforderlich.
Dieser Artikel fasst einige der Kernaussagen eines Papiers zusammen, das die INTOSAI-Entwicklungsinitiative (IDI) kürzlich zur Stärkung der Rolle der ORKB bei der Prüfung von IWF-Notfallfinanzierungen veröffentlicht hat. Das Papier konzentriert sich zwar auf die Beziehungen zwischen den ORKB und dem IWF, doch viele der darin enthaltenen Konzepte gelten auch für die Notfinanzierung durch andere Partner, die über nationale Systeme abgewickelt wird.
Bedeutung der Einbeziehung der ORKB in die Diskussion über die Bedingungen der Soforthilfe
Während der Pandemie haben die ORKBn eine Vielzahl von Instrumenten eingesetzt, um die Transparenz und Rechenschaftspflicht bei der Verwendung von Mitteln aus dem Nothilfeprogramm zu verbessern. Viele ORKB haben Echtzeit-Prüfungen eingesetzt, die sich auf Ordnungsmäßigkeitsprüfungen mit kurzen Fristen und gestrafften Prozessen konzentrieren, um risikoreiche Bereiche zu untersuchen und schnell zu berichten. Andere ORKB haben im Rahmen ihrer jährlichen Finanzprüfungen des Staatshaushaltes die Verwendung von Mitteln aus Soforthilfemaßnahmen geprüft. Die ORKB haben auch Wirtschaftlichkeitsprüfungen durchgeführt, z. B. über den institutionellen Rahmen für die Entgegennahme, Verteilung und Verwendung von gespendeten Pandemiemitteln.
Die ORKB sollten jedoch nicht nur Ex-post-Kontrollen durchführen, sondern auch zu Gesprächen mit dem IWF und anderen Geberorganisationen über die mit der Unterstützung verbundenen Prüfungsverpflichtungen eingeladen werden und sich aktiv daran beteiligen, bevor die Mittel ausgezahlt werden.
Um die Anfälligkeit für Betrug und Korruption im Zusammenhang mit der Nothilfefinanzierung zu verringern, nimmt der IWF in die Absichtserklärungen (Letters of Intent, LOI), die den Finanzierungsvereinbarungen beigefügt sind, spezifische Schutzmaßnahmen auf – die Verpflichtung der Empfängerländer, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen. Diese Verpflichtungen sind sehr unterschiedlich, sehen aber häufig vor, dass die ORKB des Landes die Verwendung der Mittel aus der Soforthilfe prüft.
Um eine Einigung über diese Verpflichtungen zu erzielen, arbeitet der IWF in der Regel mit den Finanzministern und Zentralbankgouverneuren der Empfängerländer zusammen. Diese Konvention stellt jedoch ein Risiko für die Unabhängigkeit der ORKB dar und hindert die ORKB daran, wichtige Beiträge zum Dialog zu leisten.
Während die Unabhängigkeit der ORKB viele Dimensionen hat, ist der Grundsatz 3 der Deklaration von Mexiko besonders relevant für die Prüfung von Notfinanzierungen, da die ORKB bei der Auswahl der Prüfungsthemen frei von Weisungen oder Einmischungen der Legislative oder Exekutive sein sollen. Erfreulicherweise hat es den Anschein, dass die ORKBn zwar weitgehend aus den Diskussionen über die Prüfungsverpflichtungen in den LOIs herausgehalten wurden, in der Praxis jedoch die notwendige Freiheit bei der Auslegung der Anwendung dieser Verpflichtungen genießen. Eine IDI-Umfrage, die die Auswirkungen der Pandemie auf die Unabhängigkeit der ORKB untersuchte, ergab, dass 94 Prozent der befragten ORKB frei über ihre Prüfungen, einschließlich der COVID-19-Sofortausgaben, entscheiden konnten.
Die Einbeziehung der ORKB in den Dialog über Prüfungsverpflichtungen respektiert und schützt nicht nur die Unabhängigkeit der ORKB. Es bietet den ORKBn auch die Möglichkeit, wichtige Informationen über Faktoren zu liefern, die sich darauf auswirken, ob und wie sie die Verwendung von Notfallmitteln prüfen können, z. B. wie solche Mittel kanalisiert, verbucht und im öffentlichen Finanzmanagementsystem des Landes ausgewiesen werden. Diese Angaben können dazu beitragen, die Art und den Gegenstand der Prüfung, die geprüften Stellen und die in den Verpflichtungen geforderten Prüfungszeiträume zu bestimmen.
Durch die Zusammenarbeit mit einer größeren Gruppe von Interessengruppen muss der IWF möglicherweise mit Meinungsverschiedenheiten und schwierigen Beziehungen zwischen den ORKB und der Exekutive umgehen. Das Ergebnis dieser Diskussionen könnte jedoch eine Reihe von Verpflichtungen sein, die besser auf den Kontext des Landes zugeschnitten und sorgfältiger ausgearbeitet sind, um Transparenz und Rechenschaftspflicht zu gewährleisten.
Berücksichtigung von Herausforderungen bei Prüfungsverpflichtungen
Ein weiterer Schlüsselfaktor, den der IWF und die ORKB erörtern sollten, ist die Fähigkeit der ORKB, die Prüfungsverpflichtungen in den LOIs umzusetzen. Vereinbarungen, wonach die ORKB die Prüfung der Verwendung von Mitteln aus Soforthilfemaßnahmen in ihre Prüfungspläne einbezieht, sind möglicherweise zwecklos, wenn die ORKB nicht über die entsprechende Unabhängigkeit und das gesetzliche Mandat, den Zugang zu den erforderlichen Unterlagen, ausreichende Ressourcen und das Recht auf eine rechtzeitige Veröffentlichung ihrer Ergebnisse verfügt. Verpflichtungen zur Prüfung von Notfallfonds müssen möglicherweise durch andere Maßnahmen ergänzt werden, die diese Probleme angehen.
Manchmal gehen die Herausforderungen über die Fähigkeit der ORKB zur Prüfung der Verwendung von Mitteln aus Soforthilfemaßnahmen hinaus und reichen bis hin zu Fragen nach der Funktionsfähigkeit oder Wirkung der ORKB. Zu den wichtigsten Grundsätzen für ein Engagement unter diesen Umständen gehören:
- Unterstützung statt Umgehung der bestehenden staatlichen Institutionen;
- Anerkennung der Rechnungsprüfung als zyklischer Prozess, der Teil des breiteren Rahmens für eine gute Finanzverwaltung ist, und nicht als einmalige Notmaßnahme; und
- Verknüpfung der Herausforderungen für die ORKB mit nachhaltigem Kapazitätsaufbau, politischem Dialog, künftiger Konditionalität und internationaler Zusammenarbeit.
Politikvorschläge für ORKB und den IWF
Die COVID-19-Pandemie hat deutlich gemacht, dass die ORKB und der IWF natürliche Partner mit gemeinsamen Zielen sind, wie z.B.:
- Sicherstellung der effektiven und rechtmäßigen Verwendung von Notfallmitteln für die vorgesehenen Zwecke;
- Aufrechterhaltung der Haushaltsdisziplin und der Fähigkeit der IWF-Mitgliedsländer, Kredite zurückzuzahlen;
- Förderung von Transparenz und Rechenschaftspflicht bei der Verwendung von Mitteln für Soforthilfemaßnahmen; und
- Verringerung der Schwachstellen der Regierungsführung und Beitrag zur Korruptionsbekämpfung.
Eine engere Zusammenarbeit würde dem IWF und den ORKB helfen, diese Ziele zu erreichen und die Beziehungen zu ihren jeweiligen Interessengruppen zu verbessern. Zu diesem Zweck sollten der IWF, seine Mitgliedsländer und die ORKBn die folgenden, für jedes Land relevanten Maßnahmen in Betracht ziehen:
ORKB und der IWF. Aufnahme eines Dialogs, um ein tieferes Verständnis der gegenseitigen Aufgaben zu erlangen, gemeinsame Ziele zu ermitteln und zu bestimmen, wie die Herausforderungen, denen sich die ORKB bei der Erfüllung ihres Prüfungsauftrags gegenübersehen, angegangen werden können.
SAIs. ihre jährlichen Auditpläne zu überprüfen und gegebenenfalls zu aktualisieren, um neu auftretende Risiken und veränderte Erwartungen der Interessengruppen aufgrund der Pandemie zu berücksichtigen, wobei sie den IWF als Interessenvertreter mit gemeinsamen Zielen anerkennen.
Der IWF. Anerkennung der Tatsache, dass die ORKBn die Hauptverantwortlichen für die Prüfung der Verwendung von Notfallmitteln sind. Soweit möglich sollte sichergestellt werden, dass die Prüfungsverpflichtungen im Dialog mit der ORKB entwickelt werden, die Unabhängigkeit der ORKB respektiert wird, die länderspezifischen Gegebenheiten berücksichtigt werden und Maßnahmen enthalten sind, die die ORKB in die Lage versetzen, ihre Prüfungsverpflichtungen zu erfüllen. die Rolle der ORKB in ihre Überwachungsarbeit auf Länderebene einbeziehen.
IMF-Mitglieder. Achtung der Unabhängigkeit der ORKB bei der Erörterung und Vereinbarung von ORKB-bezogenen Verpflichtungen in Finanzierungsvereinbarungen.
