Relevante und innovative Ansätze zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit: vom Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB (SIRAM) zum Workstream ORKB-Unabhängigkeit

von Freddy Yves Ndjemba, stellvertretender Generaldirektor, Abteilung ORKB-Governance, INTOSAI Entwicklungsinitiative

Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) spielen eine entscheidende Rolle für die Rechenschaftspflicht, Integrität und Transparenz des öffentlichen Sektors. Um ihrer Rolle gerecht zu werden und Vertrauen zwischen staatlichen Stellen und der Gesellschaft aufzubauen, müssen ORKB unabhängig sein. 

Unter ORKB-Unabhängigkeit kann die Fähigkeit einer Obersten Rechnungskontrollbehörde verstanden werden, unabhängig von der Regierung und ohne unrechtmäßige Einflussnahme oder Kontrolle tätig zu sein. Sie gilt als grundlegende Voraussetzung dafür, dass ORKB ihren Auftrag erfolgreich erfüllen können. In der INTOSAI-Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit werden acht Bedingungen, die auch als Säulen der Unabhängigkeit bekannt sind, ausgewiesen, die als Bezugswerte für die Beurteilung der Unabhängigkeit einer ORKB dienen.

Daten der INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI) und der Weltbank zeigen, dass Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) weltweit immer größeren Bedrohungen für ihre unabhängigen Tätigkeiten und die Ausführung ihrer Prüfungsaufträge ausgesetzt sind.

So zeigte beispielsweise der letzte „INTOSAI Global Stocktaking Report“ (dt. etwa „Bericht zur globalen Bestandsaufnahme der INTOSAI“), dass zumindest 40 % der ORKB erhebliche Einflussnahme bei ihrem Budgetvollzug erlebten und nur 44 % der ORKB angaben, dass sie für die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben uneingeschränkten, zeitnahen und freien Informationszugang hatten – ein dramatischer Rückgang gegenüber den 70 %, die im Jahr 2017 einen uneingeschränkten Zugang angaben.

Ähnlich verhält es sich laut dem jüngsten Index der Weltbank zur Unabhängigkeit von ORKB: Die meisten ORKB-Budgets und -Finanzausstattungen unterlagen der Genehmigung durch die Budgetierungsstellen der Zentralregierung, und nur 22 der 118 beurteilten Länder erfüllten die Kriterien für personelle Autonomie vollständig.

Die INTOSAI hat sich über ihre Organe stets sehr aktiv für die Unabhängigkeit von ORKB eingesetzt und diese unterstützt. Die diesbezüglichen Bemühungen gipfelten im Jahr 1977 in der Verabschiedung der INTOSAI-Deklaration von Lima über die Leitlinien der Finanzkontrolle und im Jahr 2007 in der INTOSAI-Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit. In mehreren Dokumenten wurde die Bedeutung der ORKB-Unabhängigkeit anerkannt, unter anderem in drei VN-Resolutionen und in anderen hochrangigen politischen Erklärungen.

Darüber hinaus wurden die Bemühungen zur Förderung der ORKB-Unabhängigkeit dadurch vorangetrieben, dass ORKB durch Gesetzesänderungen eine führende Rolle im Einsatz für mehr Unabhängigkeit einnahmen. Im Laufe der Zeit kristallisierte sich jedoch heraus, dass Gesetzesänderungen nur einer der Faktoren für die Unabhängigkeit einer ORKB sind. Politische und institutionelle Umfelder weltweit befinden sich in konstantem Wandel. Und eine Vielzahl an Handlungen seitens der Exekutive oder Legislative können verschiedene Teilaspekte der ORKB-Unabhängigkeit bedrohen.

Diese Bedrohungen können auf unterschiedliche Arten zutage treten, zum Beispiel durch Verfassungsänderungen, Änderungen im nächsten Budget, Abänderungen des Prüfungsgesetzes und Versuche, die aktuelle Leiterin bzw. den aktuellen Leiter bzw. das Leitungsgremium der ORKB abzusetzen oder die Ernennung einer neuen Leitung zu verzögern. In einigen wenigen Fällen gab es sogar Vorschläge, die ORKB als unabhängige Institution gänzlich abzuschaffen.

Die Entstehung von SIRAM

Diese anhaltenden Risiken verdeutlichen, dass die INTOSAI-Gemeinschaft sowie relevante Stakeholder Instrumente und Ansätze entwickeln müssen, um ORKB dabei zu unterstützen, schnell und wirksam auf Herausforderungen für ihre Unabhängigkeit zu reagieren.

Vor diesem Hintergrund wurde von der IDI im Rahmen der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft (IDC) der Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB (SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism; SIRAM) entwickelt, um auf Bedrohungen sowie Verletzungen der ORKB-Unabhängigkeit aufmerksam zu machen und ORKB bei Bedrohungen ihrer Unabhängigkeit Unterstützung zu vermitteln.

Über die Jahre hat sich SIRAM von einem Pilotprojekt zu einem bekannten und gefragten Mechanismus entwickelt. Er etablierte sich in der INTOSAI sowie der Gebergemeinschaft und erhielt gewaltige Unterstützung von verschiedensten Akteurinnen und Akteuren, zum Beispiel von zivilgesellschaftlichen Organisationen (civil society organizations; CSOs) oder der Wissenschaft, als die Fälle immer komplexer wurden.

Bei einem Rückblick auf seine Einführung traten mehrere Tatsachen zutage, unter anderem Folgendes:

1. Obwohl wir nur „die Spitze des Eisbergs“ sehen, da wir nur Eigenangaben zu Bedrohungen erfassen, zeigt die geografische Verteilung der Fälle die globale Dimension des Problems auf, wobei in bestimmten INTOSAI-Regionen ebenfalls eine stärkere Konzentration vorliegt.
2. In Regionen mit stärkerer Konzentration sehen wir einen Zusammenhang mit Bedrohungen für andere unabhängige Institutionen, zum Beispiel die Justiz, und die Verschlechterung der Bedingungen rund um Rechenschaftspflicht, zum Beispiel die Verengung des bürgerschaftlichen Raums.
3. Konzeptuell gesehen gehen Bedrohungen für die Unabhängigkeit von ORKB im Allgemeinen auf Einflussnahme seitens der Exekutive zurück. Empirische Nachweise zeigen allerdings auch andere Einflussfaktoren und Blickwinkel auf, aus denen in der Praxis Bedrohungen für die ORKB-Unabhängigkeit hervorgehen.
4. Die zunehmende Komplexität der Fälle erfordert ein tiefgreifenderes Verständnis für den Länderkontext und den institutionellen Aufbau der ORKB (Rechtsrahmen und Modell), was zulasten der Zügigkeit der Reaktion gehen könnte.
5. Die meisten Bedrohungen betreffen bestimmte INTOSAI-Grundsätze, unter anderem die Sicherung der Amtszeit der ORKB-Leiterin bzw. des ORKB-Leiters, die Befugnisse und den Auftrag, den zeitgerechten und uneingeschränkten Zugang zu Informationen sowie den Zugang zu personellen und finanziellen Ressourcen.
6. Für die erfolgreiche Förderung der ORKB-Unabhängigkeit ist es unerlässlich, den Einfluss der Geberorganisationen wirksam einzusetzen sowie Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. In ähnlicher Weise muss im Zuge der wirksamen Interessenvertretung auf Länderebene die Bandbreite an Stakeholdern, die auf Länderebene konsultiert werden können, erweitert werden. Dabei müssen neben Abgeordneten und zivilgesellschaftlichen Organisationen auch die Medien sowie institutionelle Akteurinnen und Akteure einbezogen werden.

Von reaktiver zu proaktiver Interessenvertretung: Workstream ORKB-Unabhängigkeit

All diese Erkenntnisse lassen die Zweckmäßigkeit des reaktiven Ansatzes des SIRAM-Mechanismus erkennen. Sie zeigen allerdings auch ein grundlegenderes Problem auf.

Tatsächlich sahen wir die Notwendigkeit, die für den Einzelfall gestaltete, reaktive Interessenvertretung mittels SIRAM mit einem proaktiveren Ansatz zu ergänzen, der die Maßnahmen der INTOSAI durch die Ermöglichung einer ganzheitlichen und lückenlosen Vorgehensweise im Einsatz für ORKB-Unabhängigkeit unterstützt.

Daher richteten wir im Rahmen des Workstreams ORKB-Unabhängigkeit der IDI unsere Bemühungen darauf aus, uns proaktiv für ORKB-Unabhängigkeit einzusetzen, unter anderem durch Ausarbeitung relevanter und innovativer Ansätze zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit. Drei miteinander verbundene Wege wurden in den letzten Jahren beschritten.

Der erste steht im Zusammenhang mit dem Globalen Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit, dem Ergebnis einer Partnerschaft zwischen der IDI und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, die vom Generalsekretariat der INTOSAI, dem INTOSAI-Komitee für Politik, Finanzen und Verwaltung (PFAC) sowie dem Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) unterstützt wurde. Dieses Projekt beruht auf der Erkenntnis, dass weitere Interessensvertretung erforderlich ist und sich auch an Finanzministerinnen und -minister sowie Parlamente richten sollte. Mit diesem Projekt wollen wir eine globale Agenda zum Thema ORKB-Unabhängigkeit aufstellen, die über die Betrachtung formaler Faktoren mit Einfluss auf die Unabhängigkeit von ORKB hinausgeht.

Der zweite Weg steht in direktem Zusammenhang mit der Stärkung der Rolle der Rechtsabteilungen von ORKB bei der Wahrung und Stärkung der ORKB-Unabhängigkeit. Erkenntnisse aus dem SIRAM-Mechanismus haben gezeigt, dass die Fähigkeit von ORKB, Gefahren für ihre Unabhängigkeit proaktiv zu erkennen, verbessert wird, wenn sie über eine spezielle Rechtsabteilung oder eine Rechtsberatung verfügen. Durch eine spezielle Initiative mit dem Namen LEGSAI zur Stärkung der Rechtsabteilungen an ORKB unterstützen wir ORKB einerseits beim Aufbau oder der Stärkung ihrer rechtlichen Kompetenzen und liefern andererseits fachliche Beiträge zu gesetzlichen Reformprozessen betreffend ORKB. Im Rahmen dieser Initiative untersuchen wir auch die Interaktion von ORKB mit der Justiz und mit Strafverfolgungsbehörden.

Der dritte Weg betrifft die Stärkung der Zusammenarbeit mit anderen Akteurinnen und Akteuren innerhalb des Rechenschaftspflichtökosystems, um den öffentlichen Mehrwert einer ORKB zu festigen und ihr Ansehen in den Augen der Stakeholder zu stärken. Dieser Ansatz beruht auf der Erkenntnis, dass das Ansehen einer ORKB ein informeller Vorteil ist, den sie nutzen kann, wenn ihre Unabhängigkeit bedroht ist. Um das Ansehen von ORKB weiter zu festigen, stärken wir im Rahmen der „Collab-Initiative” unter anderem das Zusammenwirken zwischen ORKB und CSOs sowie Antikorruptionsbehörden. Die jüngsten Aktivitäten in Sambia und Malawi im Rahmen des vom französischen Ministerium für Europa und auswärtige Angelegenheiten finanzierten CADRE-Projekts oder anlässlich der Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption in Katar zeigen großes Interesse aller beteiligten Parteien.

Da die Stärkung der ORKB-Unabhängigkeit letztlich einen Ansatz erfordert, bei dem alle an einem Strang ziehen, werden wir weiterhin mit Stakeholdern zusammenarbeiten und uns in den relevanten Foren und Plattformen, unter anderem der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft, engagieren, um die Unabhängigkeit von ORKB zu etablieren und zu kontextualisieren.