Von der Bewusstseinsbildung zu konkretem Handeln: Die Initiativen der IDI zur Unterstützung der Unabhängigkeit der ORKB

von Einar Gørrissen, Generaldirektor der INTOSAI-Entwicklungsinitiative (IDI)

Wir alle wissen, dass die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie verheerend und – das Wort des Jahres – beispiellos sind. Angesichts der dringenden Notwendigkeit, agiler, flexibler und transparenter zu werden, mussten die Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) in allen Regionen den Zeitplan, die Sichtbarkeit und den Umfang ihrer Prüfungstätigkeit neu überdenken.

Diese Situation hat eine bereits komplexe Angelegenheit verkompliziert: die Fähigkeit einer ORKB, unabhängig von ihrer Regierung zu handeln. Während viele ORKB in der Lage waren, sich während der Krise zu behaupten und einen wirksamen Beitrag zur Rechenschaftspflicht zu leisten, mussten andere feststellen, dass ihre Unabhängigkeit untergraben wurde.

Dies ist kein neues Phänomen. Der INTOSAI/IDI 2017 Global SAI Stocktaking Report und andere Datenquellen haben gezeigt, dass trotz einiger Fortschritte in den letzten Jahren bei den acht Säulen der Unabhängigkeit der ORKB wichtige Elemente gefährdet sind. Für mehrere ORKB scheint die finanzielle Unabhängigkeit ein Problembereich zu sein. Der rechtliche Schutz der ORKB-Leiter vor Abberufung ist in einigen Regionen der INTOSAI besonders kritisch. Viele ORKB berichten, dass sie bei der Veröffentlichung ihrer Berichte auf Beschränkungen stoßen, und die gesetzlichen Folgemaßnahmen zu den Empfehlungen müssen verstärkt werden.

Angesichts dieser alarmierenden Trends waren wir der Meinung, dass mehr getan werden muss, um von der Bewusstseinsbildung zur konkreten Unterstützung der ORKB in dieser Frage überzugehen. Im Rahmen der erheblichen Ausweitung der Unabhängigkeitstätigkeiten der IDI haben wir das Unabhängigkeitsteam von einer auf drei Personen erweitert und mehrere neue oder verstärkte Initiativen in diesem wichtigen Bereich eingeleitet.

Aufbauend auf dem soliden Fundament, das von der INTOSAI und den Entwicklungspartnern gelegt wurde

Die Unterstützung der IDI für die Unabhängigkeit der ORKB baut auf der umfangreichen Arbeit auf, die die INTOSAI und die Gebergemeinschaft im Laufe der Jahre geleistet haben. Die Deklaration von Lima über die Grundsätze der Finanzkontrolle (INTOSAI P-1) und die Deklaration von Mexiko über die Unabhängigkeit der ORKB (INTOSAI P-10) bilden beide eine solide Grundlage, auf der alle Bemühungen um die Unabhängigkeit der ORKB verankert werden sollten. Sie bilden die Grundlage für die Resolutionen A 66/209 und A 69/228 der Generalversammlung der Vereinten Nationen.

Die Gewährleistung der Unabhängigkeit der ORKB ist auch ein gemeinsames Ziel der INTOSAI und der Gebergemeinschaft und stellt das erste strategische Ziel in der Strategie der Zusammenarbeit zwischen INTOSAI und Gebern 2020-2030 dar.

Ein mutigerer Ansatz für die Unabhängigkeit der ORKB

“Wir haben erstmals 2018 beschlossen, dass mehr getan werden muss, als wir mit der Überprüfung unseres Portfolios begannen und unsere Interessengruppen im Rahmen der Entwicklung unseres Strategieplans 2019-2024 konsultierten”, sagt Ola Hoem, stellvertretender Generaldirektor der IDI. “Eine klare Botschaft, die aus diesem Prozess hervorging, war die Notwendigkeit, unsere Bemühungen um die Unabhängigkeit der ORKB zu verstärken und unseren Ehrgeiz an der Größe der Herausforderung und den Erwartungen, die von verschiedenen Seiten des Spektrums kommen, auszurichten. Dann haben wir uns gefragt, wie wir das schaffen können.”

Angesichts dieses zunehmenden Bewusstseins und der erneuten Fokussierung beschloss die IDI, einen direkteren und gezielteren Ansatz zur Unterstützung der Unabhängigkeit der ORKB auf globaler Ebene zu wählen. Es hat sich ein dreigleisiger Ansatz herauskristallisiert, um die weltweite Förderung der Unabhängigkeit der ORKB zu unterstützen:

• Nutzung der strategischen Plattform, die die Zusammenarbeit zwischen INTOSAI und Gebern bietet
• Reaktion auf neue Bedrohungen der Unabhängigkeit
• Einrichtung einer Wissensdrehscheibe, die bei der Analyse von Trends und der Verbreitung von Daten über die Unabhängigkeit von ORKB helfen soll

Nutzung von Synergien zwischen Entwicklungspartnern und ORKB

Als Reaktion auf die Forderung von Entwicklungspartnern, sie bei der Sensibilisierung und dem Aufbau von Wissen über die Unabhängigkeit der ORKB bei ihren Mitarbeitern vor Ort zu unterstützen, entwickelte die IDI das Resource Kit zur Unabhängigkeit der ORKB. Diese Kurzanleitung, die in allen vier IDI-Arbeitssprachen (Englisch, Arabisch, Französisch und Spanisch) verfügbar ist, hilft den Gebermitarbeitern, die Herausforderungen zu verstehen, mit denen ORKB bei der Erlangung und Wahrung ihrer Unabhängigkeit konfrontiert sind, und sich wirksam für die Unabhängigkeit der ORKB auf globaler, regionaler und nationaler Ebene einzusetzen. Das Kit wird auch für die Schulung von Interessenten verwendet.

In einer weiteren neuen Initiative, die vom Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) angeführt wird, unterstützt die IDI – zusammen mit anderen Mitgliedern einer Task Force, die sich aus Vertretern der Weltbank, des SECO, des INTOSAI-Generalsekretariats, des U.S. Government Accountability Office und des saudi-arabischen Rechnungshofs zusammensetzt – die Einrichtung eines Botschafters des guten Willens für die Unabhängigkeit der ORKB in Zusammenarbeit zwischen INTOSAI und Gebern. Der Botschafter wird dem Thema Unabhängigkeit eine Stimme geben, das Bewusstsein über die Gemeinschaft der externen Rechnungsprüfer hinaus schärfen und Zugang zu hochrangigen Politikern erhalten.

Der Aufbau neuer und der Ausbau bestehender Partnerschaften ist ein wichtiges Element der IDI-Strategie zur Unabhängigkeit.

“Es besteht die Notwendigkeit, die Unabhängigkeit der ORKB in den globalen politischen Diskussionen über öffentliche Finanzverwaltung, Integrität und Rechenschaftspflicht fest zu verankern”, sagt Marte Briseid, Managerin für die Unabhängigkeit der ORKB, die vor kurzem von der norwegischen Agentur für Entwicklungszusammenarbeit zu unserem Team gestoßen ist. “Wir müssen das Bewusstsein für dieses Thema über die INTOSAI-Gemeinschaft hinaus schärfen, indem wir die Standpunkte und Perspektiven multilateraler Institutionen, zivilgesellschaftlicher Akteure und Multi-Stakeholder-Initiativen nutzen, die sich ebenfalls für Transparenz und Rechenschaftspflicht im öffentlichen Sektor einsetzen.”

Schnelle und rechtzeitige Unterstützung für ORKB, die mit unmittelbaren Bedrohungen oder Herausforderungen konfrontiert sind

Der zweite Paradigmenwechsel in unserem Ansatz bestand darin, unsere Fähigkeit zu stärken, unmittelbare Bedrohungen und Herausforderungen für die Unabhängigkeit der ORKB durch den SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism (SIRAM) anzugehen.

Wie wir wissen, kann die Unabhängigkeit der ORKB auf verschiedene Weise in Frage gestellt werden. Dazu gehören Änderungen der Verfassung eines Landes, Änderungen des Haushalts- oder Rechnungsprüfungsgesetzes, Versuche, die

Leiter der ORKB, Verzögerungen oder Einmischungen bei der Ernennung des Leiters der ORKB und in extremen Fällen die vorgeschlagene Abschaffung oder Herabstufung der ORKB selbst. Zu den Herausforderungen können auch politische Ernennungen von ORKB-Leitern und die Einmischung in oder die Blockierung von Prüfungsberichten gehören.

SIRAM ist in vier Phasen gegliedert (Informationssammlung, Bewertung, Reaktion und Nachbereitung) und soll es der IDI, der INTOSAI, den Entwicklungspartnern und anderen Interessengruppen ermöglichen, gemeinsam an Lösungen zu arbeiten, die den ORKB helfen, ihre Unabhängigkeit zu sichern und zu erhalten.

Wenn die IDI eine Gefährdung der Unabhängigkeit einer ORKB feststellt oder gemeldet bekommt, führt sie eine Vorprüfung durch, um festzustellen, ob die Gefährdung tatsächlich besteht. Bevor die IDI weitere Schritte unternimmt, muss sie die Zustimmung der Leitung der betreffenden ORKB einholen. Dann, innerhalb von 30 Tagen nach Bekanntwerden der Bedrohung, arbeitet die IDI mit der ORKB und den Interessengruppen zusammen, um eine schnelle und auf einer gründlichen Bewertung basierende Lobbyarbeit zu leisten.

Ausgehend von der starken Zunahme der von der IDI in den letzten zwei Jahren bearbeiteten Fälle und den eingegangenen Rückmeldungen sind wir der Meinung, dass sich SIRAM insgesamt positiv ausgewirkt hat. Eine der Maßnahmen, die über die SIRAM ergriffen werden können – die Veröffentlichung von Erklärungen zur Besorgnis, wie die für Zypern, den Tschad, Ghana, Nordmazedonien und Somalia – hat große Aufmerksamkeit erregt.

Die SIRAM ist jedoch weit mehr als nur die Veröffentlichung von Erklärungen. Weitere mögliche Maßnahmen sind Missionen in den Ländern, um mit den Beteiligten in Kontakt zu treten, und Unterstützung bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften. Wir freuen uns, dass mit der Reifung von SIRAM die Entwicklungspartner stärker in die Umsetzung einbezogen wurden und unsere Fähigkeit, bei der Bearbeitung eines Falles mit den Beteiligten auf Landesebene zusammenzuarbeiten, gewachsen ist.

SIRAM hat eine positive Wirkung und lenkt die Aufmerksamkeit wichtiger globaler Akteure auf die Notwendigkeit, die Unabhängigkeit der ORKB zu stärken. Eine Lektion, die die IDI jedoch gelernt hat, ist, dass SIRAM zwar ein nützliches Instrument ist, um auf Krisen zu reagieren, wenn sie auftreten, dass es jedoch von langfristigeren und proaktiven Bemühungen begleitet werden sollte, um die Unabhängigkeit der ORKB in allen Ländern zu fördern.

Einrichtung eines Wissenszentrums zur Unabhängigkeit der ORKB

Wir haben das SAI Independence Resource Center (SIRC) entwickelt, eine Online-Wissensdrehscheibe, die Anleitungen und Materialien für ORKB-Mitarbeiter, Entwicklungspartner und zivilgesellschaftliche Organisationen bereitstellt, um sich für die Unabhängigkeit der ORKB in den Ländern, in denen sie tätig sind, einzusetzen. Das SIRC umfasst das Independence Resource Kit neben einer Vielzahl anderer Unterstützungsmechanismen, die weltweit leicht zugänglich sind.

Freddy Yves Ndjemba, der das Unabhängigkeitsteam der IDI leitet und maßgeblich an der Entwicklung des SIRC beteiligt war, ist begeistert von dessen Fähigkeit, die Unabhängigkeit positiv zu beeinflussen: “Das SIRC wird als Informations- und Ressourcenportal für alle Parteien dienen, die an der Förderung der Transparenz und der Stärkung der Rechenschaftspflicht im öffentlichen Finanzmanagement interessiert sind. Wir glauben, dass dies weit über ORKB, Entwicklungspartner und Organisationen der Zivilgesellschaft hinausgeht und auch Parlamentarier und Medien einschließen könnte.”

Die zweite Phase der Wissensdrehscheibe wird sich auf die Erstellung und Verbreitung von Forschungsergebnissen zur Unabhängigkeit von ORKB konzentrieren. Dazu gehört auch eine Literaturübersicht, in der die Konzepte der Unabhängigkeit von ORKB sowohl aus akademischer Sicht als auch aus Sicht der Praxis zusammengefasst werden. Ndjemba kommentiert die vorläufigen Ergebnisse: “Es ist sehr interessant zu sehen, dass die Deklaration von Lima nach wie vor das einflussreichste Instrument bei der Gestaltung der akademischen Definition der Unabhängigkeit von ORKB ist. Der Überblick über die Literatur zeigt auch eine Entwicklung in der wahrgenommenen Rolle der ORKB: Sie wurden von rein technischen Einheiten, die die ordnungsgemäße Verwendung von Finanzmitteln bestätigen, zu wesentlichen Akteuren im Ökosystem der Rechenschaftspflicht.

In Zukunft wird die IDI Akademiker aus verschiedenen Regionen zusammen mit anderen globalen Partnern einbeziehen, um die Unabhängigkeit aus verschiedenen Blickwinkeln, einschließlich Statistik und sozialpolitischer Forschung, zu untersuchen. Auf der Grundlage dieser Arbeit planen wir die Erstellung konkreter Hilfsmittel für die Interessenvertretung, wie z. B. Fallstudien zu den Bemühungen einzelner ORKB um die Interessenvertretung. Wir möchten die ORKB ermutigen, sich an der Gestaltung der Forschungsagenda zu beteiligen.

Die Aussichten für die Arbeit der IDI zur Unabhängigkeit der ORKB

Die Ergebnisse der globalen Umfrage und des Berichts über die Bestandsaufnahme 2020 werden derzeit ausgewertet. Während dieser Bericht uns einen Hinweis darauf geben wird, ob die Herausforderungen für die Unabhängigkeit der ORKB wachsen oder schrumpfen, haben wir bereits einige Richtungen aufgezeigt, die es in Zukunft zu erkunden gilt.

Die Stärkung bestehender Partnerschaften und die Einbindung neuer globaler Akteure – einschließlich solcher, die möglicherweise weniger gut verstehen, was die Unabhängigkeit von ORKB bedeutet und warum sie wichtig ist – wird eine zentrale Aufgabe der IDI sein. Weitere wichtige Ziele sind das Streben nach einer größeren Wirkung auf Länderebene und die Unterstützung der INTOSAI-Agenda zur Unabhängigkeit.

“Bei der Stärkung der Unabhängigkeit der ORKB sollten sowohl die kontextuellen Faktoren als auch die in der Deklaration von Lima und Mexiko festgehaltenen internationalen Best Practices berücksichtigt werden”, sagt Benjamin Fuentes, neues Mitglied des Unabhängigkeitsteams der IDI. “Alle Bemühungen der IDI sollten sich auf beide Dimensionen konzentrieren, um ein vertrauenswürdiger Partner der ORKB zu werden, wenn es um die Unabhängigkeit geht.

Die kontinuierliche Verbesserung und ständige Rationalisierung unserer Aktivitäten ist eine Richtung, die es zu erkunden gilt”.

Der erste Schritt ist die Sensibilisierung für die Vorteile und die tatsächliche Tragweite der Instrumente und Aktivitäten des Arbeitsbereichs Unabhängigkeit in allen INTOSAI-Regionen durch Seminare, Webinare und die Nutzung des SIRC. Die ORKB sollten nicht das Gefühl haben, dass sie auf sich allein gestellt sind, wenn es darum geht, für ihre Unabhängigkeit einzutreten oder eine institutionelle Krise zu bewältigen.

Fazit

Wir von der IDI freuen uns darauf, die ORKB in ihrem Streben nach Unabhängigkeit weiterhin tatkräftig zu unterstützen und das Bewusstsein für dieses wichtige Thema zu schärfen. Da die INTOSAI derzeit ihren nächsten Strategischen Plan ausarbeitet, hoffen wir, dass die Förderung der Unabhängigkeit der ORKB auch weiterhin ein wichtiger Schwerpunkt sein wird. Da wir auf den umfangreichen praktischen Erfahrungen aufbauen, die wir in den letzten Jahren bei unserer Arbeit zur Unabhängigkeit gesammelt haben, sind wir zuversichtlich, dass wir die Bemühungen der INTOSAI in diesem Bereich weiterhin unterstützen können.

Das IDI-Team für die Unabhängigkeit