Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft – der bisherige Weg und mögliches weiteres Vorgehen

Autor: Ola Hoem, stellvertretender Generaldirektor, ORKB-Governance, INTOSAI Entwicklungsinitiative

Anlässlich des 40-jährigen Jubiläums der INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI) ist es an der Zeit, auf einen wichtigen Meilenstein zurückzublicken: die Gründung der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft (IDC) im Jahr 2009. Im Laufe der Jahre entwickelte sich die IDC zu einer wichtigen Plattform, welche die INTOSAI-Gemeinschaft, einschließlich der IDI, dabei unterstützt, erfolgreicher mit Entwicklungspartnerorganisationen zusammenzuarbeiten. Da die Strategie der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft für den Zeitraum 2020–2030 nun ihre letzte Phase beginnt und die offizielle Entwicklungszusammenarbeit derzeit tiefgreifende Veränderungen durchläuft, ist dies auch ein günstiger Zeitpunkt, um zu überlegen, wie die Kooperation neu ausgerichtet werden kann, um ihren zukünftigen Nutzen zu maximieren.

Die Geschichte

Die Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft (IDC) wurde ins Leben gerufen, um eine seit langem bestehende globale Herausforderung in Angriff zu nehmen: Vielen Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB), insbesondere in Entwicklungsländern, fehlten die Kapazitäten, die Unabhängigkeit und die Ressourcen, die für eine erfolgreiche Überwachung öffentlicher Finanzen erforderlich sind. Obwohl Geberorganisationen ORKB bereits seit Jahrzehnten unterstützt hatten, waren diese Unterstützungsbemühungen oft fragmentiert, überschnitten sich oder waren nicht ausreichend auf die Bedürfnisse der einzelnen Länder abgestimmt. Als Reaktion darauf schlossen sich die INTOSAI und wichtige Entwicklungspartnerorganisationen im Jahr 2009 zusammen, um einen besser koordinierten und strategischeren Ansatz zur Stärkung von ORKB weltweit zu entwickeln.

Ein wichtiger Meilenstein wurde am 20. Oktober 2009 erreicht, als die INTOSAI und 15 Geberorganisationen eine Absichtserklärung (Memorandum of Understanding; MoU) unterzeichneten. Mit dieser Vereinbarung wurde die Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft begründet. Beide Gemeinschaften verschrieben sich gemeinsamen Schwerpunkten:

• ein gemeinsames strategisches Rahmenwerk für den Ausbau der Sachkompetenzen von ORKB
• bessere Koordination der Unterstützung durch Geberorganisationen
• mehr und berechenbarere Finanzierung
• stärkere Ausrichtung an den internationalen Grundsätzen zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit
• ein nachhaltiger Fokus auf ORKB-Unabhängigkeit und langfristige institutionelle Stärkung

Die Absichtserklärung zog weitere Unterzeichnerinnen an. Im Laufe der Zeit wuchs die Gebergruppe auf 23 Organisationen an, darunter multilaterale Entwicklungsbanken, Sonderorganisationen der Vereinten Nationen und bilaterale Entwicklungspartnerorganisationen. Die Kooperation wurde zur ersten globalen Plattform, die sich speziell der Abstimmung und Ausweitung der Unterstützung für ORKB widmete.

Aufbau des Fundaments der Kooperation (2009–2018)

In den ersten Jahren konzentrierte sich die IDC auf den Aufbau der Strukturen, die Führungsgestaltung sowie praktische Instrumente, die erforderlich waren, um die Absichtserklärung in eine erfolgreiche Aktionsplattform umzusetzen.

Die INTOSAI und die Gebergemeinschaft richteten ein Steuerungskomitee unter gemeinsamem Vorsitz ein, um die Kooperation zu leiten. Dieses legte Schwerpunkte fest, überwachte den Fortschritt und gewährleistete, dass beide Gemeinschaften den Grundsätzen der Absichtserklärung treu blieben.

Wichtigste Erfolge

In den Anfangsjahren baute die Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft eine stärkere Faktengrundlage für die Unterstützung von ORKB auf. Einer der ersten Meilensteine der Kooperation war die Durchführung einer globalen Bestandsaufnahme, die zeigte, dass viele ORKB einen mittleren bis hohen Bedarf für den institutionellen Ausbau von Sachkompetenzen hatten, während Folgeerhebungen Fortschritte bei Prüfungen der Rechnungsführung, Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfungen sowie Wirtschaftlichkeitsprüfungen erkennen ließen. Dies half der Kooperation, Schwerpunkte zu setzen und die Unterstützung gezielter zu gestalten.

In dieser Zeit führte die Kooperation wichtige Instrumente und Unterstützungsmechanismen ein, darunter das Rahmenwerk zur Leistungsbewertung von ORKB (SAI PMF) und den Fonds zum Sachkompetenzausbau von ORKB. Unterdessen stellte eine unabhängige externe Evaluierung positive Verhaltensänderungen fest, sowohl bei Geberorganisationen als auch bei ORKB, und lieferte Empfehlungen zur Wirkungsstärkung. Die Tätigkeiten des Sekretariats wurden durch finanzielle Beiträge aus Österreich, Australien, Irland, Frankreich, Norwegen, der Schweiz und dem Vereinigten Königreich sowie durch Sachleistungen der ORKB Brasilien, der ORKB Norwegen und anderer unterstützt.

Mit zunehmender Reife der Kooperation wurden auch neue Mechanismen eingeführt, um die Bedürfnisse der ORKB besser mit den Ressourcen der Geberorganisationen zu verknüpfen. Eine der wichtigsten Initiativen war der im Jahr 2015 gestartete globale Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen (Global Call for Proposals; GCP). Dieser Mechanismus ermöglichte es ORKB – insbesondere jenen mit begrenztem Zugang zu Geberunterstützung –, Vorschläge zum Ausbau von Sachkompetenzen einzureichen, welche die Geberorganisationen heranziehen konnten, um über deren finanzielle oder fachliche Unterstützung zu entscheiden.

Bis 2018 gingen im Rahmen des globalen Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen über 100 Vorschläge ein, von denen etwa die Hälfte erfolgreich mit Unterstützungsanbietern zusammengebracht werden konnte. Um ORKB dabei zu helfen, ihre Bedürfnisse klarer zu definieren und erfolgreicher mit Geberorganisationen zusammenzuarbeiten, führte die IDC später ein zweistufiges Unterstützungsmodell ein.

Die aktuelle Phase (2018–2026)

Durch ihre Unterstützungsmechanismen und die damit verbundenen Initiativen trug die Kooperation dazu bei, erhebliche Ressourcen zu mobilisieren. Allein im Jahr 2018 vermittelte sie zugesagte Unterstützung in Höhe von 83 Millionen US-Dollar auf globaler, regionaler sowie nationaler Ebene.

Im Jahr 2018 beantragte das Steuerungskomitee, dass die IDI die Aufgaben der Kooperation in ihren regulären Betrieb aufnimmt. Infolgedessen würde die Kooperation nicht mehr als separate, zweckgebundene Einheit unter dem Dach der IDI agieren. Die IDI stimmte dieser Regelung zu und führte die Aufgaben der Kooperation seitdem weiter.

Diese Zeit viel auch mit der Verabschiedung der Strategie für den Zeitraum 2020–2030 zusammen, die vom IDC-Steuerungskomitee anlässlich seines 12. Treffen im Juli 2019 in Tokio, Japan, gebilligt wurde. Die Strategie beruht auf vier strategischen Zielen:

• unabhängige, professionelle, leistungsfähige, transparente und gut geführte ORKB
• verstärkte Partnerschaften und erhöhte Unterstützung für ORKB
• ORKB-geleiteter Ausbau von Sachkompetenzen
• Agenda 2030 und die Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung

In dieser Phase erreichte die Kooperation wichtige Meilensteine, unter anderem:

• Verstärktes Engagement für die ORKB-Unabhängigkeit, einschließlich der Erstellung des Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB auf Ersuchen der Europäischen Kommission, der Ernennung des ersten IDC-Sonderbotschafters für die ORKB-Unabhängigkeit sowie der Unterstützung des Beurteilungsinstruments „Independence of SAI“, (dt. „Unabhängigkeit von ORKB“), kurz InSAI, der Weltbank.
• Verstärkte Unterstützung von ORKB durch gezielte Initiativen wie die beschleunigte Partnerschaft zur Unterstützung unter Peers (Accelerated Peer-Support Partnership; PAP-APP), die globale ORKB-Rechenschaftspflichtinitiative (Global SAI Accountability Initiative; GSAI), die zentralasiatische Rechenschaftspflichtinitiative (Central Asian Accountability Initiative; CASAI) und den saudi-arabischen Fonds zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit von ORKB (Saudi Fund for Improved SAI Performance; Saudi FISP).
• Intensivere Zusammenarbeit mit ORKB und Entwicklungspartnerorganisationen bei zentralen Themen wie der Prüfung von geberfinanzierten Projekten, bei denen die Bedeutung von ORKB erheblich zugenommen hat. Ein bemerkenswertes Beispiel ist die Zusammenarbeit mit dem Global Fund und Gavi, bei der ORKB zunehmend eine Rolle für die Stärkung der Rechenschaftspflicht im Gesundheitswesen spielen.

In dieser Phase traten auch erhebliche Herausforderungen zutage. Die Anzahl der Unterzeichnerinnen der Absichtserklärung stagnierte. Zudem hat es den Anschein, dass die finanzielle Unterstützung für ORKB in den letzten Jahren zurückgeht. Dies ist insofern von Bedeutung, als der ursprüngliche Gedanke hinter der Kooperation nicht nur die Verbesserung der Koordination war, sondern auch die Mobilisierung einer stärkeren, berechenbareren und besser abgestimmten Unterstützung für die Weiterentwicklung von ORKB. Gekürzte Mittel werfen die Frage auf, ob ORKB im Gesamtkontext der Entwicklungsfinanzierung ausreichend Aufmerksamkeit zuteilwird – insbesondere in einer Zeit, in der öffentliche Rechenschaftspflicht, Schuldenüberwachung und der wirksame Einsatz knapper Ressourcen immer entscheidender werden. Für die IDC bekräftigt dies die Notwendigkeit, ihr Wertversprechen zu erneuern, ihre strategische Reichweite zu stärken und noch deutlicher darzulegen, warum Investitionen in ORKB weiterhin Teil umfassenderer Agenden zu Governance und Entwicklungsfinanzierung bleiben sollten.

Weiteres Vorgehen

Zwar ist die strategische Ausrichtung nach wie vor äußerst relevant, jedoch hat sich der globale Kontext erheblich verändert. Finanzpolitischer Druck, zunehmende Anfälligkeiten durch Verschuldung, Governance- und Integritätsrisiken sowie schwindendes Vertrauen der Öffentlichkeit in Institutionen erfordern allesamt starke Rechenschaftspflichtsysteme. Gleichzeitig verändern der digitale Wandel sowie die höhere Verfügbarkeit von Daten, wie Koordination und Wissensaustausch erfolgen können.

Die Agenda, die sich aus der Vierten Internationalen Konferenz über Entwicklungsfinanzierung (FFD4) ergibt, verleiht dieser Diskussion zusätzliche Relevanz. Die Verpflichtung von Sevilla und ihr Ergebnisrahmen setzen einen großen Schwerpunkt auf die Erweiterung des finanzpolitischen Spielraums, die Bewältigung schuldenbedingter Anfälligkeiten, die Verbesserung der Wirksamkeit der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und die Reform der internationalen Finanzarchitektur. Diese Prioritäten sprechen direkt den komparativen Vorteil der IDC an: Unterstützung von ORKB, sich als Teil der Lösung für eine bessere öffentliche Finanzverwaltung, eine stärkere nationale Rechenschaftspflicht und eine glaubwürdigere, von den Ländern selbst gesteuerte Nutzung von Entwicklungsfinanzierung zu positionieren. In diesem Sinne bietet die FFD4-Agenda der IDC die Gelegenheit, die Unterstützung von ORKB nicht nur als eine Frage der institutionellen Führung, sondern auch als einen praktischen Beitrag zu einer wirksameren und rechenschaftspflichtigeren Entwicklungsfinanzierung darzustellen. 

In diesem Zusammenhang ist die IDC gut positioniert, nutzt ihr Potenzial jedoch noch nicht voll aus, um als sichtbare, dynamische und einflussreiche globale Plattform zu fungieren. Momentan konzentrieren sich ihre Tätigkeiten nach wie vor auf die jährlichen Treffen des Steuerungskomitees. Digitale Instrumente und Wissensressourcen könnten allerdings modernisiert werden, um Koordination, Einflussnahme sowie Lernen besser zu unterstützen.

Eine neu belebte IDC könnte sich an den folgenden, sich gegenseitig verstärkenden Säulen orientieren:

• Sichtbarkeit und strategische Öffentlichkeitsarbeit: Neupositionierung der IDC weg von einer Koordinationsplattform hin zu einer stärkeren strategischen Stimme sowie einem anerkannten globalen Bezugspunkt für den institutionellen Ausbau von Sachkompetenzen in ORKB und Partnerschaften im Bereich Rechenschaftspflicht.
• Wissen, Innovation und Koalitionsbildung: Weiterentwicklung von einer Koordinations- zu einer thematischen Führungsrolle, indem die Rolle der IDC als Drehscheibe für Wissensgenerierung und -konsolidierung sowie Innovation gestärkt wird.
• Kontinuierliche Tätigkeiten und Koordination: Umstellung der IDC von einer jährlichen Veranstaltung zu einer ganzjährigen Plattform für Austausch, Zusammenarbeit und gemeinsames Handeln.

Diese Initiativen würden die derzeitige IDC-Strategie nicht ersetzen. Vielmehr würden sie dazu beitragen, diese in konkrete, zeitgebundene Maßnahmen umzusetzen, die auch auf die breitere Debatte rund um Entwicklungsfinanzierung reagieren. Durch eine explizitere Ausrichtung auf die globale Dynamik rund um die FFD4-Verpflichtungen kann die IDC ihre strategische Relevanz stärken und aufzeigen, wie Investitionen in leistungsfähige, unabhängige sowie glaubwürdige ORKB zu einer wirksameren, rechenschaftspflichtigeren und nachhaltigeren Entwicklungsfinanzierung beitragen.