Perspektiven der Weltbank auf ORKB-Unabhängigkeit durch die Linse des Unabhängigkeitsindex
Autorin: Mona El-Chami, leitende Governance-Spezialistin, Weltbank
Einleitung
Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) bilden einen Eckpfeiler für die öffentliche Finanzverwaltung und gute Regierungsführung. Unabhängig arbeiten zu können ist unerlässlich für Transparenz, Rechenschaftspflicht und die sinnvolle Verwendung öffentlicher Mittel. Die Weltbank ist der Ansicht, dass die Unabhängigkeit von ORKB nicht nur ein rechtliches oder formales Ziel, sondern auch eine entwicklungspolitische Notwendigkeit ist. Das Mandat von ORKB besteht darin, Vertrauen in der Öffentlichkeit aufzubauen, Regierungen zur Rechenschaft zu ziehen und zu den nationalen Entwicklungszielen beizutragen, insbesondere zum nachhaltigen Entwicklungsziel 16 zu Frieden, Gerechtigkeit und starken Institutionen (Vereinte Nationen, 2015). Sie können dies jedoch nur bewerkstelligen, wenn sie vollständig unabhängig sind.
Dieser Beitrag behandelt die Ursprünge und die Struktur des „SAI Independence Index“ (dt. etwa „ORKB-Unabhängigkeitsindex), kurz InSAI, beleuchtet wichtige Trends sowie Erkenntnisse aus aktuellen Berichten und erörtert die Auswirkungen für ORKB und Gebergemeinschaft. Außerdem werden wichtige neue Entwicklungen und Erkenntnisse aus aktuellen Berichten angesprochen. Der Beitrag sieht auch Möglichkeiten für die Zusammenarbeit und kontinuierliche Verbesserung im Rahmen des Strebens nach stärkeren, unabhängigeren ORKB auf der ganzen Welt.
Ursprünge des ORKB-Unabhängigkeitsindex
Der ORKB-Unabhängigkeitsindex (InSAI) wurde als Reaktion auf die wachsende Erkenntnis der internationalen Rechenschaftsgemeinschaft entwickelt, dass ORKB-Unabhängigkeit sowohl unerlässlich als auch in verschiedenen Ländern und Regionen unterschiedlich stark ausgeprägt ist. Obwohl sich viele Länder offiziell zur Unabhängigkeit ihrer ORKB verpflichtet haben, gab es nicht genügend reguläre, vergleichbare Daten, um den tatsächlichen Grad der Unabhängigkeit zu ermitteln und den Fortschritt im Laufe der Zeit nachzuverfolgen.
Der InSAI ergänzte die Internationalen Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ISSAI), das Rahmenwerk zur Leistungsbewertung von ORKB (SAI PMF) sowie andere bestehende Instrumente und Ansätze der Internationalen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI), um Einblicke in die Unabhängigkeit von ORKB zu geben. Er sollte den Arbeitsgruppen der Weltbank sowie Entwicklungspartnerorganisationen Informationen liefern und sie besser wappnen, Kundenländer bei der Stärkung ihrer ORKB zu unterstützen. Außerdem sollte er dazu beitragen, die laufende Zusammenarbeit zwischen der INTOSAI und den Entwicklungsagenturen darauf auszurichten, das hartnäckige Problem der ORKB-Unabhängigkeit in Angriff zu nehmen. Der InSAI wurde von einem Team bestehend aus ORKB-Expertinnen und -Experten der Weltbank entwickelt sowie von Expertinnen und Experten der INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI), der ORKB der Vereinigten Staaten von Amerika (US GAO), der ORKB Frankreich, der ORKB Ghana, des Global Fund und des britischen Außen-, Commonwealth- und Entwicklungsministeriums geprüft.
Die Struktur des ORKB-Unabhängigkeitsindex
Der InSAI umfasst 10 Indikatoren, die auf internationalen Normen sowie Praktiken beruhen und die Vielschichtigkeit der ORKB-Unabhängigkeit widerspiegeln. Diese Indikatoren sind anhand der folgenden wichtigen Dimensionen untergliedert:
Rechtsrahmen: Inwieweit schützen die Verfassung und Gesetze des Landes die Unabhängigkeit der ORKB?
Finanzielle Autonomie: Können ORKB ihre eigenen Mittel verwalten und Ressourcen nach Bedarf den richtigen Bereichen zuordnen?
Personelle Autonomie: Haben ORKB die Befugnis, qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ohne übermäßige Hilfe von außen einzustellen, zu halten und zu führen?
Operative Autonomie: Haben ORKB die Freiheit, Prüfungsschwerpunkte, -methoden und Berichterstattungspraktiken festzulegen?
Zugang zu Informationen: Haben ORKB das Recht auf Zugang zu allen Unterlagen und Informationen, die für eine ordnungsgemäße Prüfungsdurchführung erforderlich sind?
Berichterstattung und Follow-up: Können ORKB öffentlich über Erkenntnisse berichten und gewährleisten, dass Empfehlungen nachgegangen wird?
Die Methode des Index kombiniert Dokumentation sowie fachliches Urteilsvermögen und verlangt schriftliche Begründungen für die Auswertung jeder Dimension. Die Gesamtauswertung (0–10) spiegelt den Grad der ORKB-Unabhängigkeit wider. Dieser Ansatz sorgt für ein differenziertes Verständnis der formellen und informellen Faktoren mit Einfluss auf die Unabhängigkeit von ORKB in realen Situationen.
Trends und Erkenntnisse
Regionale und globale Muster
Der erste InSAI-Index, der im Jahr 2021 veröffentlicht wurde, zeigte erhebliche Unterschiede zwischen verschiedenen Regionen und Ländern. Nur zwei Länder erreichten das höchste Unabhängigkeitsniveau, was die weiterhin bestehenden Herausforderungen verdeutlicht. Zu den wichtigsten Erkenntnissen gehörten:
Schwächen bei der finanziellen und personellen Autonomie: Viele ORKB haben keine Kontrolle über ihre eigenen Budgets und sind bei der Einstellung sowie Bindung von qualifiziertem Personal mit Einschränkungen konfrontiert. Diese Einschränkungen beeinträchtigen ihre Fähigkeit, wirksame Prüfungen durchzuführen und auf neu aufkommende Risiken zu reagieren.
Unterschiede bei der Unabhängigkeit zwischen verschiedenen Regionen: Einige Regionen, beispielsweise Südasien, erzielten eine vergleichsweise hohe Bewertung, insbesondere in Bezug auf operative Autonomie und Prüftätigkeiten, während Regionen wie Subsahara-Afrika und der Nahe Osten ein geringeres Maß an Unabhängigkeit aufwiesen, insbesondere in Bezug auf finanzielle Autonomie und Rechtsrahmen.
Einfluss von Geberorganisationen auf die Förderung der Unabhängigkeit: Die gewonnenen Erkenntnisse unterstreichen, dass ORKB, die nachhaltige Unterstützung von Geberorganisationen erhalten, deutlichere Verbesserungen ihrer Rechtsrahmen, Prüfungskompetenzen und operativen Unabhängigkeit aufweisen.
Der zweite InSAI-Index, der im Jahr 2023 fertiggestellt wurde, hob hervor, dass zwar Fortschritte erzielt wurden – insbesondere in Bezug auf Transparenz und operative Autonomie –, aber weiterhin hartnäckige Herausforderungen bestehen. Finanzielle und personelle Einschränkungen halten nach wie vor viele ORKB davon ab, unabhängig zu arbeiten. Politischer Druck, begrenzte Ressourcen und lückenhafte Rechtsrahmen sind wiederkehrende Themen in Ländern, in denen die ORKB-Unabhängigkeit am schwächsten ist.
Beachtenswerte Verbesserungen und Herausforderungen
Der InSAI-Index zeigte eine Reihe positiver Trends auf, darunter:
Stärkerer rechtlicher Schutz: In vielen Ländern wurden Gesetzesänderungen vorgenommen, um die Versprechen der Regierungen in Bezug auf unabhängige ORKB zu festigen. Dies wird häufig durch fachliche Unterstützung von Geberorganisationen ermöglicht.
Bessere Rechenschaftspflicht: Immer mehr ORKB treten in den Dialog mit der Öffentlichkeit und veröffentlichen ihre Ergebnisse, wodurch eine Kultur der Rechenschaftspflicht geschaffen wird.
Bessere Organisationspraktiken: Dank Programmen zum institutionellen Sachkompetenzausbau können ORKB moderne Prüfungsmethoden und internationale Normen anwenden.
Dennoch bestehen weiterhin Herausforderungen. In vielen Kontexten bleibt die Kluft zwischen formaler Unabhängigkeit und tatsächlicher Ausübung groß. Informelle Normen, politische Dynamiken und begrenzte Ressourcen können selbst die besten Rechtsrahmen untergraben.
Auswirkungen für ORKB
Reformgrundlage und politischer Dialog
Der InSAI-Index ist zu einem wertvollen Instrument für ORKB, politische Entscheidungsträgerinnen und -träger sowie Entwicklungspartner geworden. Durch eine klare, evidenzbasierte Beurteilung der ORKB-Unabhängigkeit bietet der Index eine Grundlage für Reformen und den politischen Dialog, sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene.
Der Index dient ORKB als Referenzwert für die Selbstbewertung und strategische Planung. Er unterstützt bei der Ermittlung von Stärken und Schwächen, der Priorisierung von Reformen und der Überwachung des im Laufe der Zeit gemachten Fortschritts. Für Regierungen und Gesetzgeber unterstreicht der Index, wie wichtig es ist, rechtliche Maßnahmen für den Schutz der Unabhängigkeit von ORKB zu verabschieden und durchzusetzen.
Anwendungsfälle bei Bewertungen auf Länderebene und bei der Koordinierung von Geberorganisationen
Entwicklungspartner, darunter die Weltbank, nutzen den InSAI-Index als Grundlage für die Gestaltung und Umsetzung von Projekten im Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung (Public Financial Management; PFM). Der Index unterstützt Geberorganisationen dabei, mit ihrer Unterstützung auf jene Bereiche abzuzielen, in denen sie am dringendsten benötigt wird, ihre Bemühungen mit anderen Partnerorganisationen abzustimmen und die Wirkung ihrer Maßnahmen zu überwachen.
Beispielsweise zielen Teile von PFM-Projekten der Weltbank häufig auf die Stärkung der ORKB-Autonomie ab: zum Beispiel auf die Unterstützung von Rechtsreformen, die Bereitstellung fachlicher Unterstützung sowie den Ausbau institutioneller Sachkompetenzen. Der Index bietet einen Rahmen, um die Wirksamkeit dieser Maßnahmen zu messen und stellt sicher, dass sie zu einer nachhaltigen Verbesserung der ORKB-Unabhängigkeit beitragen.
Umfassendere Bemühungen von Geberseite zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit
Die Weltbank und andere Geberorganisationen engagieren sich für ORKB-Unabhängigkeit mit einer Vielzahl von Mechanismen und Partnerschaften:
Institutionelle Stärkung: Viele ORKB benötigen sowohl finanzielle als auch fachliche Ressourcen, um ihre Unabhängigkeit zu stärken. Von Geberorganisationen finanzierte Projekte konzentrieren sich häufig auf den Ausbau institutioneller Sachkompetenzen von ORKB, einschließlich Investitionen in Technologie, Infrastruktur und Schulungen.
Fachliche Unterstützung und Rechtsreformen: Geberorganisationen haben ORKB eine ausschlaggebende Unterstützung bei der Ausarbeitung von Gesetzen, die ihre Autonomie fördern, geboten.
Globale Interessenvertretung: Zusammenarbeit mit und Interessenvertretung durch Entwicklungspartnerorganisationen zeigte schon immer Wirkung. Dies trug dazu bei, den Grundsatz der Unabhängigkeit in globalen Rahmenwerken wie der Aktionsagenda von Addis Abeba zur Entwicklungsfinanzierung (Vereinte Nationen, 2015; INTOSAI, 2007) zu verankern.
Ausblick: das Globale Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit
Obwohl bereits erheblicher Fortschritt erzielt wurde, besteht noch ein langer Weg zur vollständigen ORKB-Unabhängigkeit. Politischer Druck, Ressourcenknappheit sowie informelle Hindernisse stellen weiterhin große Herausforderungen dar. Die Weltbank ist sich bewusst, dass die Erzielung tatsächlicher Unabhängigkeit ein langfristiges Unterfangen ist, das ein nachhaltiges Engagement aller Beteiligten erfordert.
Das Globale Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit, unter der Leitung der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds (IWF), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der IDI und der ORKB der USA (GAO), stellt einen neuen Abschnitt in der Geberunterstützung dar. Diese Initiative verfolgt das Ziel, nicht nur die rechtlichen und formalen Aspekte der Unabhängigkeit zu beleuchten, sondern auch die informellen Faktoren – wie Normen, Traditionen und Beziehungen zu wichtigen staatlichen Stakeholdern –, welche die Wirksamkeit einer ORKB beeinflussen. Durch die Berücksichtigung sowohl der expliziten als auch der impliziten Spielregeln soll das Projekt sinnvolle und dauerhafte Veränderungen herbeiführen. Die InSAI-Methode könnte anhand der Ergebnisse des Globalen Projekts weiterentwickelt werden.
Fazit
Die Unabhängigkeit von ORKB ist ein wesentlicher Bestandteil guter Regierungsführung, nachhaltigen Wachstums und der effizienten Verwaltung öffentlicher Gelder. Der InSAI-Index hat der internationalen Gemeinschaft ein Instrument an die Hand gegeben, mit dem sie die Unabhängigkeit von ORKB weltweit bewerten, vergleichen und stärken kann. Er wird aktualisiert, um seinen Anwendungsbereich, seine Präzision und Reaktionsfähigkeit auf sich wandelnde politische Gegebenheiten zu verbessern. Die Weltbank und die Entwicklungspartnerorganisationen setzen sich dafür ein, dass ORKB unabhängig genug sind, um im Interesse der Öffentlichkeit zu handeln und zu einer transparenteren, rechenschaftspflichtigeren sowie wohlhabenderen Welt beizutragen.
Appell
Wir fordern alle Mitglieder der INTOSAI-Gemeinschaft dazu auf, sich gemeinsam mit uns für die Förderung unabhängiger, wirksamer und vertrauenswürdiger ORKB auf der ganzen Welt einzusetzen.
Quellenangaben
- Weltbank. (2021). Supreme Audit Institutions Independence Index (InSAI) Global Report. https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/supreme-audit-institutions-independence-index
- INTOSAI Entwicklungsinitiative. (2023). Global SAI Stocktaking Report. https://gsr.idi.no/
- INTOSAI. (2007). Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit (INTOSAI-P 10). https://www.issai.org/pronouncements/intosai-p-10-mexico-declaration-on-sai-independence/
- Vereinte Nationen. (2015). Addis Ababa Action Agenda on Financing for Development. https://www.un.org/esa/ffd/ffd3/
- INTOSAI Entwicklungsinitiative. (2024). Resource Kit on SAI Independence for SAI Leaders. https://sirc.idi.no/document-database/documents/intosai-publications/79-resource-kit-on-sai-independence-for-sai-leaders/file
- INTOSAI-Zeitschrift (2024). Relevante und innovative Ansätze zur Unterstützung der ORKB-Unabhängigkeit: Erkenntnisse aus dem Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB (SIRAM). https://intosaijournal.org/de/journal-entry/relevante-und-innovative-ansaetze-zur-unterstuetzung-der-orkb-unabhaengigkeit-erkenntnisse-aus-dem-krisenreaktionsmechanismus-betreffend-die-unabhaengigkeit-von-orkb-siram/
