von KIM Burmshik, stellvertretender Leiter, und JEON Hyeong Cheol, Leiter der Prüfungsabteilung III für Land- und maritime Angelegenheiten
Einleitung
Wie bei den meisten Wirtschaftlichkeitsprüfungen geht es bei Prüfungen staatlicher Umweltprogramme um Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit („die 3 Es“ vom Englischen „economy, effectiveness and efficiency“). Jedoch ist es äußerst schwierig, Leistungsindikatoren festzulegen und passende Methoden zur Analyse der Leistungsergebnisse für die Prüfungen verschiedener Umweltprogramme auszuwählen.
In diesem Beitrag wird als Fallbeispiel die Wirtschaftlichkeitsprüfung einer Umweltstrategie vorgestellt – die von der Obersten Rechnungskontrollbehörde Koreas, vom Englischen kurz „BAI“, durchgeführt wurde –, um der INTOSAI ratsame Möglichkeiten für systematische Herangehensweisen an Wirtschaftlichkeitsprüfungen aufzuzeigen.
Hintergrund
Das Budget der koreanischen Regierung für die Bekämpfung von Feinstaub – definiert als Feststoffpartikel mit einem Durchmesser von weniger als 2,5 μm (PM2,5) – belief sich im Jahr 2016 auf 491,7 Milliarden KRW (ca. 491,7 Millionen USD). Im Jahr 2019 wurde es allerdings drastisch angehoben: auf 2,17 Billionen KRW (ca. 2,17 Milliarden USD). Landesweit blieben die Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit staatlicher Programme zur Feinstaubbekämpfung jedoch bestehen. Einige Stimmen wiesen darauf hin, dass die Wirksamkeit der genauen Maßnahmen des Programms nicht ausreichend wissenschaftlich analysiert werde.
Prüfungshandlungen und -ansatz
In Korea erstellt die Zentralregierung auf der Grundlage von Forschungsergebnissen zur aktuellen Feinstaubbelastung der Umgebungsluft einen Gesamtplan zur Feinstaubbekämpfung. Anschließend erarbeiten die lokalen Verwaltungseinheiten ihre eigenen Pläne zur Umsetzung des Plans der Zentralregierung in ihren Regionen, verwenden die bereitgestellten Haushaltsmittel entsprechend und erstatten regelmäßig Bericht über ihre Umsetzungsergebnisse, hauptsächlich an das Umweltministerium (UM).
Der Plan der Zentralregierung wird folgendermaßen erstellt: Die Zentralregierung (1) analysiert den aktuellen Stand der Feinstaubkonzentration in der Umgebungsluft und berechnet den Anteil der einzelnen Luftschadstoffemissionsquellen an der Konzentration; (2) bestimmt das Ziel für die Feinstaubkonzentration und die gesamte Luftschadstoffverringerung, die nötig ist, um den Zielwert der Feinstaubkonzentration im Zieljahr zu erreichen; und (3) erstellt schließlich Umsetzungspläne zur Emissionsverringerung für die einzelnen Schadstoffquellen, um die erforderliche Gesamtverringerung der Luftschadstoffe zu erreichen.
Um die Umsetzung des Feinstaubplans der Regierung zu überwachen, muss das BAI-Prüfungspersonal daher in der Lage sein, wissenschaftlich zu untersuchen, woher die Schadstoffe stammen, und systematisch zu prüfen, ob die Umsetzungspläne wirksam und effizient sind. Daher wählten die Prüferinnen und Prüfer des BAI folgende Ansätze:
Zunächst verwendeten sie einen linearen Ansatz. Sie prüften Schritt für Schritt den gesamten Ablauf des Politikzyklus, von der Planung über die Durchführung bis hin zu Leistungsbeurteilung, um zu eruieren, wie jeder Schritt nach und nach umgesetzt wurde. Dieser Ansatz kann auch als vertikale Analyse verstanden werden, in dem Sinne, dass die Umsetzungspläne aller Beteiligten von der obersten Ebene bis zur Arbeitsebene analysiert werden und untersucht wird, wie die Pläne von ihnen umgesetzt und kontrolliert wurden.
Um diesen Ansatz zum Erfolg zu führen, haben die BAI-Prüferinnen und -Prüfer: (a) in enger Zusammenarbeit mit Expertengruppen, einschließlich akademischer Verbände, die Richtigkeit der für die Erstellung des UM-Gesamtplans verwendeten Belege wissenschaftlich geprüft; (b) die tatsächliche Umsetzung der Pläne auf jeder Ebene im Rahmen von Interviews mit für die Umsetzung der Pläne zuständigen Funktionärinnen und Funktionären beurteilt; (c) Probleme und Schwierigkeiten der Pläne durch Einholung von Feedback seitens der Funktionärinnen und Funktionäre ermittelt; und (d) eine Umfrage durchgeführt, um das Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger für die Probleme im Rahmen der Feinstaubbekämpfung zu erfassen, Workshops mit NGOs abgehalten, um zu verstehen, wie staatliche Maßnahmen zur Feinstaubbekämpfung von der Öffentlichkeit wahrgenommen werden, und die Ergebnisse dann herangezogen, um den Hauptschwerpunkt dieser Prüfung festzulegen.
In einem zweiten Schritt verwendete das Prüfungspersonal einen punktuellen Ansatz. Er diente der Ermittlung etwaiger Schwierigkeiten im Umsetzungsverfahren, um die Wirksamkeit der einzelnen Maßnahmen zur Feinstaubbekämpfung zu untersuchen, sowie der Entdeckung von Lösungsansätzen. Dieser Ansatz kann auch als horizontale Analyse verstanden werden, in dem Sinne, dass sich alle Stakeholder der Feinstaubmaßnahmen treffen sollten, um ihre Meinungen zur Umsetzung der staatlichen Strategien abzugeben und über die Ergebnisse der Maßnahmen zu berichten.
Um diesen Ansatz zum Erfolg zu führen, haben die BAI-Prüferinnen und -Prüfer: (a) eine Meinungsumfrage unter den Funktionärinnen und Funktionären der Zentralregierung sowie der lokalen Verwaltungseinheiten zu den Umsetzungsschwierigkeiten der jeweiligen Maßnahmen und möglichen Verbesserungen durchgeführt; (b) Workshops mit den Funktionärinnen und Funktionären abgehalten, um von strukturellen Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Feinstaubmaßnahmen und möglichen Lösungen zu erfahren; und (c) zwei Workshops organisiert, einen mit Unternehmen mit luftschadstoffemittierenden Anlagen und einen anderen mit auf ökologischen Bau spezialisierten Unternehmen, um die von ihnen vor Ort festgestellten Probleme hinsichtlich der UM-Maßnahmen zu ermitteln und zu erfahren, ob die Probleme mit der momentan verfügbaren Technologie beseitigt werden können. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Tätigkeiten wurden die wichtigsten im Rahmen der Prüfung zu kontrollierenden Punkte festgelegt.
Um mit diesen beiden Ansätzen einen Fragebogen für Wirtschaftlichkeitsprüfungen zu erstellen, analysierte das BAI-Prüfungspersonal den Verlauf des Politikzyklus, von der Planung bis zur Durchführung, um für jede Phase des Politikzyklus potenzielle Risiken zu ermitteln. Der Fragebogen wurde ausgearbeitet, um (a) die Richtigkeit und Aktualität der für die staatlichen Maßnahmen zur Feinstaubbekämpfung herangezogenen Hintergrunddaten zu sichern; (b) die Reliabilität der erwarteten Wirkungen der staatlichen Pläne zu untersuchen; und (c) die Grundlage der für die Umsetzung der Pläne verwendeten Leistungsbeurteilung unter die Lupe zu nehmen und zu prüfen, ob zusätzliche Pläne erstellt wurden, um Mängel oder Probleme der Umsetzungspläne zu beseitigen.
Prüfungsergebnisse und -empfehlungen
Im Rahmen der Prüfung der staatlichen Maßnahmen zur Feinstaubbekämpfung mit den beiden erwähnten Ansätzen wurde festgestellt, dass es für die gewöhnlichen Bürgerinnen und Bürger immer noch schwierig ist, die Wirksamkeit der staatlichen Maßnahmen zur Verringerung der Feinstaubkonzentration in der Luft wahrzunehmen. Denn auch wenn die Regierung einen gewaltigen Anteil des Staatshaushalts für die Kontrolle der nationalen Situation aufwendet, bestehen dennoch Einschränkungen, da 50 % des Feinstaubs aus dem Ausland stammen.
Bei dieser Prüfung wurde nachgewiesen, dass das UM für die Erstellung seiner Pläne zur Verringerung der Feinstaubbelastung korrekte Daten über die Emissionswerte der Schadstoffquellen heranzog. Sie waren ebenso präzise wie in anderen Ländern. Die staatlichen Pläne wiesen jedoch in bestimmten Bereichen Mängel auf. Zum Beispiel wurden einige Schadstoffquellen übergangen, bestimmte Emissionszielwerte wurden aufgrund fehlerhafter Quelldaten zu niedrig angesetzt; manche der individuellen Durchführungspläne wurden ausgeführt, ohne dass die Wirksamkeit des Plans überprüft wurde; und bei manchen Durchführungsplänen war es schwierig, mit einer Wirkung zu rechnen, da es kein angemessenes Follow-up-Management gab. Einzelheiten zu diesen Problemen sind in Tabelle 2 aufgelistet.
Gewonnene Erkenntnisse und Fazit
Bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen staatlicher Umweltprogramme ist es sinnvoll und angebracht, sowohl den linearen als auch den punktuellen Ansatz zu verwenden. Der lineare Ansatz ermöglicht es dem Prüfungspersonal, jede Phase des Politikzyklus zu analysieren, während mit dem punktuellen Ansatz eine Analyse der Wirksamkeit sowie Effizienz jedes einzelnen Umsetzungsprogramms möglich ist.
Werden diese Ansätze bei Prüfungen verwendet, ist zu beachten, dass die Prüferinnen und Prüfer über umfassende Kenntnisse der vorliegenden Prüfungsgegenstände verfügen, im Laufe der Prüfung direkt oder indirekt mit externen Expertinnen und Experten zusammenarbeiten sowie Probleme auf der Grundlage wissenschaftlicher Analysen ermitteln sollten, um alternative Lösungen zu finden.
