Wirksamere Mechanismen für die Kontrollprüfung aufbauen

Autor: Oberste Rechnungskontrollbehörde China

I. Einleitung

Die Oberste Rechnungskontrollbehörde China (vom Englischen „National Audit Office of China“ kurz CNAO) misst der Aufdeckung von Problemen im Rahmen von Prüfungen und der Korrektur der ermittelten Probleme die gleiche Bedeutung bei. Durch gründliche forschungsbasierte Prüfungen wurden proaktive Maßnahmen ergriffen, um die Wirksamkeit von Kontrollprüfungen zu erhöhen, unter anderem durch geklärte Verantwortlichkeiten für die Umsetzung, operative Arbeitsabläufe und Mehrwert schaffende Ergebnisse. Diese Maßnahmen zielen auf die Erschließung eines umfassenden Rahmenwerks für Kontrollprüfungen ab, das reguläre Korrektur, themenbezogene Berichtigungsinitiativen und intensive Berichtigung in Fällen großer Verstöße kombiniert. Dadurch wird die Glaubwürdigkeit, Effizienz und Wirksamkeit des Prüfwesens weiter gesteigert. Im Zeitraum von 2021 bis 2023 stieg die Anzahl an von den geprüften Stellen korrigierten Prüfungserkenntnissen rasch. Über 9.700 Regelungen wurden getroffen oder verbessert und ca. 27.000 Menschen wurden zur Rechenschaft gezogen. Durch verstärkte Maßnahmen für Kontrollprüfungen spielt das CNAO eine zunehmend wichtige Rolle in der Förderung der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung, um die Modernisierung Chinas voranzutreiben. Die oben genannten Errungenschaften können auf folgende Faktoren zurückgeführt werden:

II. Die große Bedeutung der Kontrollprüfungen und die hohen Anforderungen daran

Im Jahr 2018 wurde die zentrale Prüfungskommission (vom Englischen „Central Auditing Commission“ kurz CAC), deren Leitung der chinesische Präsident Xi Jinping innehat, als Koordinierungs- und Beratungsgremium eingerichtet. Der chinesische Premierminister Li Qiang und Herr Li Xi, Sekretär der zentralen Kommission für Disziplinaruntersuchungen der Kommunistischen Partei Chinas, sind die stellvertretenden Leiter der Kommission. Die CAC hält jährliche Sitzungen ab, um Prüfberichte anzuhören, und gibt Anweisungen zur Prüftätigkeit sowie zu Kontrollprüfungen. Die CAC fordert resolute Maßnahmen, um gegen Korruption durchzugreifen und langjährige Probleme in Angriff zu nehmen, und dass die verschiedenen diesbezüglichen Maßnahmen Synergien begünstigen müssen. Rechenschaftspflicht sowie organisatorische Disziplin müssen verstärkt werden und mehr Folgemaßnahmen müssen ergriffen werden. 

Der ständige Ausschuss des Nationalen Volkskongresses (vom Englischen „National People’s Congress Standing Committee“ kurz NPCSC), die höchste Körperschaft der chinesischen Staatsgewalt, bespricht den Prüfbericht des CNAO jedes Jahr im Juni. Er setzt Anforderungen an die Kontrollprüfungen fest und überwacht den Fortschritt bei der Berichtigung ausständiger bei Prüfungen ermittelter Probleme. Jedes Jahr im Dezember prüft der NPCSC darüber hinaus einen CNAO-Bericht über den Fortschritt der Berichtigungen. 

Der Staatsrat beruft als höchstes Verwaltungsorgan Führungssitzungen ein, die vom Premierminister geleitet werden, um die Kontrollprüfungen im Juli einmal jährlich zu besprechen sowie zu koordinieren. Die Landesregierungen sowie Zentralministerien müssen ihre Berichtigungspflichten erfüllen und ihre Berichtigungsergebnisse jedes Jahr bis Ende September an den Staatsrat melden sowie Kopien an das CNAO schicken. 

Beruhend auf Erfahrungen aus bisheriger Praxis veröffentlichte die Zentralregierung im Juli 2021 das Circular On Establishing and Improving Long-term Mechanisms for Rectifying Problems Identified in Audit Reports (dt. etwa „Einrichtung und Verbesserung von Langzeitmechanismen zur Berichtigung von in Prüfberichten ermittelten Problemen“), das als grundlegendes institutionelles Rahmenwerk zur Stärkung der Kontrollprüfungen diente.

III. Qualitätssteigerung der Prüfungsempfehlungen

Kontrollprüfungen haben noch höhere Ansprüche an die Prüfungsqualität. In der Praxis optimiert das CNAO weiterhin seine Prüfungsmethoden und bezieht im Laufe des gesamten Prüfungsverfahrens in jede einzelne Phase einen forschungsbasierten Ansatz mit ein. Betrachtet man den Prüfansatz als grundlegende Voraussetzung, verläuft die Projektauswahl und -umsetzung vom großen Ganzen zu Strategien, dann zu Projekten und schließlich zu Geldmitteln. Betrachtet man den Prüfansatz als grundlegende Methode, verlaufen Analyse und Empfehlungen von Geldmitteln zu Projekten, dann zu Strategien und schließlich zum großen Ganzen. Er ist wie ein durchgehender Faden, den man in beide Richtungen, von oben nach unten und von unten nach oben, entlangfahren kann.

Den gesamten Prozess über behält das CNAO seinen Schwerpunkt auf zwei Hauptaspekten bei. Zum einen zielt die Forschung letzten Endes darauf ab, der Prüfungspraxis zu dienen. Zum anderen muss die Ausrichtung forschungsbasierter Prüfungen im Einklang mit dem großen Ganzen, strategischen Plänen und politischen Notwendigkeiten der Zentralregierung hinsichtlich der zu prüfenden Sektoren, Regionen und Branchen sowie mit dem historischen, Entwicklungs- und Geschäftskontext der geprüften Stellen stehen. Forschungsbasierte Prüfungen gewährleisten, dass Prüfungsergebnisse auf Fakten sowie Daten mit soliden Nachweisen beruhen und dass Prüfungsempfehlungen gut fundiert, durchdacht sowie aufschlussreich sind.

Dank diesem Ansatz können Prüferinnen und Prüfer qualitativ hochwertige und praktische Empfehlungen mit Blick auf das große Ganze abgeben, die der Entscheidungsfindung der Zentralregierung als verlässliche Grundlage und wichtige Referenz dienen.

IV. Verbesserung des Rechenschaftspflichtsystems für Kontrollprüfungen

Das CNAO hat große Anstrengungen unternommen, um ein umfassendes Kontrollprüfungssystem für Rechenschaftspflicht, das verschiedene Stakeholder einbezieht, einzurichten. Das System beinhaltet drei Hauptaspekte:

1. Verantwortung der geprüften Stellen für die Berichtigung. In erster Linie sind die Führungskräfte der geprüften Stellen dafür verantwortlich, die bei der Prüfung ermittelten Probleme in Angriff zu nehmen. Sie priorisieren die Berichtigung der Prüfungserkenntnisse, indem sie diese auf die Tagesordnung von Führungskreissitzungen setzen und sich darum kümmern, dass die Berichtigungen authentisch, vollständig und konform erfolgen.

2. Überwachungspflichten der zuständigen Behörden. Die Rechnungskontrollbehörde meldet die ermittelten Probleme an die zuständigen Behörden, die für die Überwachung des Berichtigungsprozesses verantwortlich sind, und stellt so sicher, dass die geprüften Stellen die erforderlichen Veränderungen vornehmen. Institutionelle Mechanismen werden reformiert, um die Grundursachen für verbreitete und neu aufkommende Probleme in Angriff zu nehmen.

3. Mahnungs- und Überwachungspflichten der Rechnungskontrollbehörden. Die von einer Rechnungskontrollbehörde nach einer Prüfung abgegebenen Empfehlungen fallen in drei Kategorien: jene mit Bezug zu Angelegenheiten, die (1) sofortige, (2) stufenweise oder (3) kontinuierliche Berichtigung erfordern. Rechnungskontrollbehörden können Sonderprüfungen durchführen, um zu überprüfen, ob Berichtigungen erfolgen und alle angeführten Angelegenheiten berichtigt wurden, damit sie Schlüsse über die Berichtigungsergebnisse ziehen können.

V. Aufbau eines umfassenden Rahmenwerks für die Kontrollprüfung und -wirkung

Bisherige Erfahrung hat bewiesen, dass die endgültige Beseitigung vieler Prüfungserkenntnisse von den gemeinsamen Bemühungen verschiedener Stakeholder abhängt. Eine einzelne Stelle allein kann das nicht bewerkstelligen. Durch verstärkte Zusammenarbeit gebildete Synergien bieten eine wirksame Möglichkeit, um sicherzustellen, dass Prüfungsempfehlungen Folge geleistet wird.

Im Laufe der Jahre hat das CNAO die Zusammenarbeit mit der nationalen Aufsichtskommission (vom Englischen „National Supervisory Commission“ kurz NSC), dem NPC, Stakeholdern und sonstigen Aufsichtsorganen intensiviert, um ein umfassendes Rahmenwerk für Kontrollprüfungen, das reguläre Korrektur, themenbezogene Berichtigungsinitiativen und die intensive Berichtigung in Fällen großer Verstöße kombiniert, aufzubauen. Das Rahmenwerk legt den Schwerpunkt sowohl auf die umfassende Abdeckung als auch auf gezielte Berichtigungsmaßnahmen mit einem besonderen Fokus auf die Lösung bedeutender Probleme.

Für die reguläre Korrektur hat das CNAO – auf der Grundlage einer Liste von über 30.000 in den letzten Jahren bei Prüfungen ermittelten Problemen – Berichtigungsmitteilungen an die betreffenden Lokalbehörden sowie -stellen verbreitet und geprüfte Stellen dazu aufgefordert, ihren Berichtigungspflichten nachzukommen. Die geprüften Stellen müssen dem CNAO jedes Jahr bis Ende September Bericht über ihre durch reguläre Korrektur erzielten Ergebnisse erstatten.

Bei themenbezogenen Berichtigungsinitiativen führen die betreffenden Stellen Überprüfungen durch und überwachen Berichtigungen zu verschiedenen Themen in Zusammenarbeit mit den Rechnungskontrollbehörden. Hier einige Beispiele:

• Die Zentrale des Staatsrats führte Sonderüberprüfungen durch, um den Berichtigungsfortschritt zu erfassen. Dabei lag der Fokus auf Problemen wie unangemessenen, nichtkonformen oder verzögerten Berichtigungen.
• Das Haushaltskomitee des NPCSC überwachte die Berichtigung ausständiger Probleme in Bezug auf Schulden der Lokalregierungen, Transferzahlungen, staatliche Vermögenswerte sowie andere Bereiche und verfasste Berichte, die im NPCSC besprochen wurden.
•  Das CNAO führte eine Sonderprüfung durch, um die Ergebnisse der Berichtigung von über 2.170 in den letzten drei Jahren gemeldeten Problemen zu untersuchen, und ermittelte verbreitete Probleme wie unwirksame, falsche und oberflächliche Berichtigungen. Das CNAO verfasste den Prüfbericht und forderte die geprüften Stellen zur Ergreifung weiterer Berichtigungsmaßnahmen auf. Der Großteil der ermittelten Probleme ist nun gelöst.

Was die intensive Berichtigung in Fällen großer Verstöße anbelangt, hat das CNAO in den letzten zwei Jahren über 100 schwerwiegende Probleme an Disziplinaruntersuchungskommissionen, Finanzabteilungen, Steuerbehörden und sonstige zuständige Behörden zur weiteren Untersuchung sowie Rechenschaft weitergeleitet und von den zuständigen Behörden Rückmeldung in Form von Berichten über den Fortschritt oder die Ergebnisse der Berichtigungen erhalten. Über 68 Milliarden Yuan (8,7 Milliarden Euro) wurden durch Vermögensabschöpfung sowie Kosteneinsparungsmaßnahmen zurückgewonnen und die betreffenden Personen wurden zur Rechenschaft gezogen.

VI. Fazit und Ausblick

Trotz der Errungenschaften, die China mit seinen Maßnahmen und seinem Engagement für Kontrollprüfungen erzielt hat, hört die Suche nach größerer Wirkung nie auf. Im nächsten Schritt wird das CNAO – auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrung – neue Maßnahmen ergreifen, um das Kontrollprüfungssystem weiter zu optimieren, und die Zusammenarbeit zwischen dem Prüfwesen sowie anderen Aufsichtsformen fördern, damit Kontrollprüfungen in tatsächliche Wirkung und effiziente Regierungsführung überführt werden können.