Analyse der Ausarbeitung, Nachkontrolle und Wirkung von Empfehlungen in der staatlichen Finanzkontrolle in Peru

Autor: Arturo Alejandro ZEA MANRIQUE, Leiter des institutionellen Kontrollorgans der Regionalregierung Arequipa, Oberste Rechnungskontrollbehörde Peru (ORKB Peru)

Einleitung

In Peru gibt es drei Hauptkontrollleistungen im staatlichen Bereich: vorgelagerte, simultane und nachgelagerte Kontrollen.

Eine vorgelagerte Kontrolle wird vor der Auszahlung finanzieller Mittel durchgeführt. Ein anschauliches Beispiel ist die vorgelagerte Autorisierung, die bei der ORKB für die Bezahlung zusätzlicher Leistungen in Investitions- oder Bauvorhaben beantragt wird.

Eine simultane Kontrolle wiederum erfolgt zeitgleich mit der Abwicklung der Ausgaben. Sie findet in allen Phasen eines Investitionsprojekts statt, von der ursprünglichen Planung und dem Konzept über die Ausarbeitung der technischen Unterlagen bis hin zur Abwicklung und zum endgültigen Abschluss des Projekts.

Eine nachgelagerte Kontrolle findet statt, nachdem die Ausgabe getätigt wurde. Sie beinhaltet drei Hauptleistungen: Prüfungen, spezifische Kontrollleistungen und nachgelagerte Maßnahmen von Amts wegen. Prüfungen werden konkret in Prüfungen der Rechnungsführung, Prüfungen der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeitsprüfungen unterteilt.

Nach dem Legalitätsprinzip spielen diese Prüfungen eine entscheidende Rolle bei der Überprüfung der Einhaltung des geltenden regulatorischen Rahmens. Zudem sind sie wesentlich, um Empfehlungen für die Einleitung von zivil-, straf- bzw. verwaltungsrechtlichen Verfahren gegen die verantwortlichen Beamtinnen und Beamten auszusprechen. Ebenso wichtig ist die Möglichkeit, im Rahmen dieser Prüfungen Empfehlungen zu verbesserungswürdigen Bereichen der öffentlichen Verwaltung abzugeben, wodurch die Erarbeitung wirksamer Strategien für die Optimierung öffentlicher Mittel gefördert wird.

Ausarbeitungsverfahren von Empfehlungen

Im Prüfungsverfahren werden in den folgenden Phasen Empfehlungen ausgearbeitet: 

• Planung von Prüfungen der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit: Bereits in der Planungsphase setzt das Prüfteam Techniken wie Nachforschungen und Kontrolltests ein, um sich ein umfassendes Bild von der geprüften Stelle zu verschaffen, einschließlich des Rechtsrahmens, der Organisation, der Führung, der Geschäftsprozesse, der operativen Risiken und der Leistungskennziffern. In dieser Phase wird auch die Wirksamkeit interner Kontrollen bewertet, um die nachfolgenden Prüfungsverfahren festzulegen. Dies ist ein entscheidender Schritt, da er die Grundlage für die Ausarbeitung der abschließenden Empfehlungen schafft.

• Durchführung der Prüfung: In der Durchführungsphase erheben die Prüferinnen und Prüfer relevante Nachweise und Belege, um beurteilen zu können, ob die Stelle die geltenden Gesetze, Vorschriften und Regeln einhält. An dieser Stelle werden die Erkenntnisse ermittelt und Risiken sowie interne Kontrollen beurteilt. Jede Erkenntnis wird sorgfältig mit Nachweisen, welche die Schlussfolgerung der Prüferin bzw. des Prüfers untermauern, belegt.

• Erstellung des Prüfberichts: Sobald Nachweiserhebung und Analyse abgeschlossen sind, wird der Prüfbericht erstellt. In dem Bericht sind nicht nur die Erkenntnisse und Nachweise enthalten, sondern auch Empfehlungen, die auf die Behebung der ermittelten Mängel, die Verbesserung der Verfahren sowie die Stärkung der internen Kontrollen ausgerichtet sind. Diese Empfehlungen sollten klar sowie umsetzbar sein und eine klare Linie für die Verbesserung der Führung in der geprüften Stelle vorgeben. Gegebenenfalls sollten sie auch die Einleitung rechtlicher oder administrativer Verfahren gegen Beamtinnen und Beamte sowie Bedienstete, die unter Verdacht zivil-, straf- oder verwaltungsrechtlicher Haftung stehen, veranlassen.

Nachverfolgung von Empfehlungen

Die Nachkontrolle dieser Empfehlungen ist unerlässlich, um sicherzustellen, dass diese erfolgreich umgesetzt wurden und wie beabsichtigt funktionieren. Die Überwachung der Empfehlungsumsetzung ist in mehrere Hauptschritte, die eine erfolgreiche und systematische Umsetzung sicherstellen sollen, gegliedert:

• Erfassung und Klassifizierung der Empfehlungen: Sämtliche Empfehlungen müssen in einer Computeranwendung der ORKB erfasst werden. Die Empfehlungen werden nach ihrer Art klassifiziert, je nachdem, ob sie auf eine Verbesserung der Führung, die Einleitung von administrativen oder rechtlichen Schritten oder die Behebung von Situationen, die durch nachgelagerte Maßnahmen von Amts wegen festgestellt wurden, abzielen.

• Aktionsplan: Die geprüften Stellen müssen einen Aktionsplan erarbeiten, in dem sie darlegen, wie sie die Empfehlungen umsetzen werden, und Maßnahmen, zuständige Parteien, Fristen sowie benötigte Ressourcen angeben. Dieser Aktionsplan muss von dem entsprechenden institutionellen Kontrollorgan (vom Englischen „Institutional Control Organ“ kurz OCI) geprüft und genehmigt werden.

• Umsetzung und Überwachung: Die Umsetzung der Empfehlungen liegt in der Verantwortung der geprüften Stelle, während das OCI den Fortschritt aktiv überwacht. Der Umsetzungsstatus jeder einzelnen Empfehlung muss in der Computeranwendung auf dem neuesten Stand gehalten werden.

• Bewertung und Berichterstattung: Das OCI sollte den Umsetzungsstatus regelmäßig überprüfen und halbjährliche Berichte zur Zusammenfassung des Fortschritts, der Herausforderungen und der erzielten Ergebnisse erstellen. Diese Berichte sind von wesentlicher Bedeutung für die fortlaufende Überwachung durch die ORKB.

• Veröffentlichung und Transparenz: Der Umsetzungsstatus der Empfehlungen sowie die Kontrollberichte sollten auf dem elektronischen Transparenzportal der staatlichen Stelle veröffentlicht werden, um die Sichtbarkeit und Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit zu gewährleisten.

Dieser Prozess ist nicht nur auf die Behebung der ermittelten Mängel ausgerichtet, sondern auch auf die Stärkung der administrativen sowie operativen Kapazitäten der staatlichen Stellen und somit die Sicherstellung einer transparenten sowie effizienten Verwaltung staatlicher Mittel.

Umsetzung der Empfehlungen: Wirkungsanalyse und -management

Der Prozess zur Beurteilung der Empfehlungswirkung beginnt mit den von den OCIs erstellten Berichten. Diese Berichte legen die Nachkontrolle der Empfehlungsumsetzung in den verschiedenen staatlichen Stellen im Detail dar. Die Informationen werden in den Systemen der ORKB zusammengestellt. Dann werden der Umsetzungs- und Nachkontrollprozess konsolidiert sowie analysiert. Im Anschluss werden diese Daten an die stellvertretende Abteilungsleitung für Überwachung und Bewertung übermittelt, um Strategien zur Stärkung sowie Verbesserung dieses Prozesses zu entwickeln.

Die stellvertretende Abteilungsleitung für Überwachung und Bewertung ist die für die großangelegte Umsetzungsüberwachung sowie Nachkontrolle der Empfehlungen zuständige Stelle. Diese Stelle überwacht und liefert konsolidierte Verwaltungsdaten, die den Fortschritt des Prozesses widerspiegeln. Zudem bewertet sie den Fortschritt bei der Umsetzung der Empfehlungen sowie die aufgetretenen Probleme. Mit diesen Informationen entwickelt sie Strategien und Maßnahmen, welche die Wirksamkeit der Empfehlungen steigern sollen, und stellt Informationen, die bei zukünftigen Prüfungen als Anhaltspunkte dienen, bereit.

Die Relevanz der Empfehlungen liegt darin begründet, dass sie aus dem akribischen Prüfungsverfahren hervorgehen. Sie entstehen direkt aus den gewonnenen Erkenntnissen, die auch die Ermittlung potenzieller Haftungen sowie die kritischen Bereiche der Verwaltung, die zu Unregelmäßigkeiten oder zusätzlichen Aufdeckungen führen können, enthalten. Darüber hinaus bieten sie der geprüften Stelle die Möglichkeit, Veränderungen zu vollziehen und die vorgeschlagenen Verbesserungen oder Korrekturen vorzunehmen, wodurch eine wirksamere und vorschriftskonformere Verwaltung gefördert wird.

Ergebnisse aus der Umsetzung von Empfehlungen und Ausblick

Trotz der wichtigen Inhalte der Empfehlungen waren die Umsetzungsraten nicht optimal, hauptsächlich aufgrund der fehlenden Maßnahmen seitens der zuständigen Beamtinnen und Beamten. 

Letztendlich ist hervorzuheben, dass der Einsatz von Personal, das in den ICOs ausschließlich für die Erfassung, Nachkontrolle, Beurteilung sowie Koordination mit der geprüften Stelle zuständig ist, eine positive und direkte Auswirkung auf die Empfehlungsumsetzung gezeigt hat. Seit 2021 ist eine steigende Tendenz bei dem Prozentsatz der umgesetzten Empfehlungen zu beobachten, insbesondere nach einem Jahr, in dem die Anzahl an offenen Empfehlungen höher war. Diese Veränderung zeigt, wie wirksam die Priorisierung strukturierter und systematischer Nachkontrolle innerhalb der institutionellen Zielsetzungen Oberster Rechnungskontrollbehörden ist.