Auf dem Weg zu einer INTOSAI-Initiative zur Klimafinanzierung

Von Gijs de Vries¹

Im Jahr 2015 weckten die Staats- und Regierungschefs der Welt die Hoffnung der Menschen auf eine sicherere und gerechtere Welt. In der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf einen visionären Fahrplan für die Menschen und den Planeten: 17 Ziele, die das Versprechen einer ökologisch nachhaltigen Welt ohne Armut, Hunger, Konflikte und Ungerechtigkeit verkörpern – eine Welt, in der niemand zurückgelassen wird. Darüber hinaus versprachen 198 Regierungen im Pariser Abkommen, den Klimawandel zu bekämpfen und den globalen Temperaturanstieg in diesem Jahrhundert auf möglichst 1,5 Grad Celsius zu begrenzen.

Heute besteht die Gefahr, dass beide Versprechen gebrochen werden. Die SDGs sind in großen Schwierigkeiten. Von den rund 140 Zielen, für die Daten vorliegen, sind nur etwa 12 % auf dem richtigen Weg; fast die Hälfte ist mäßig oder stark davon abgewichen, und bei etwa 30 % sind keine Fortschritte oder sogar Rückschritte zu verzeichnen. Auch bewegt sich die Welt nicht schnell genug, um den Klimawandel zu begrenzen. Das Zeitfenster, in dem die SDGs erreicht werden können, schließt sich schnell. Im Mai 2023 warnte die Weltorganisation für Meteorologie, dass nun eine 66%ige Chance besteht, dass die Welt in den nächsten fünf Jahren das 1,5-Grad-Ziel überschreitet.

Der Klimawandel hat bereits erhebliche Schäden für die Gesundheit und die Lebensgrundlagen der Menschen sowie für Pflanzen, Tiere und Ökosysteme auf der ganzen Welt verursacht. Jeder zusätzliche Bruchteil eines Grades bringt den Planeten näher an kritische Schwellenwerte wie den Zusammenbruch der arktischen und antarktischen Eisschilde. Einige dieser Kipppunkte des Klimas, wie der globale Anstieg des Meeresspiegels und die Freisetzung von Permafrost-Kohlenstoff, wären für Jahrhunderte unumkehrbar; andere, wie das Abschmelzen des grönländischen Eisschilds, wären für Jahrtausende unumkehrbar.

Der Klimawandel wirkt sich unverhältnismäßig stark auf die schwächsten Bevölkerungsgruppen der Welt aus, indem er Krankheiten verbreitet und Dutzende von Millionen Menschen zurück in die Armut treibt. Die Länder des globalen Südens sind besonders stark betroffen. Unkontrollierter Klimawandel und Umweltzerstörung könnten das BIP eines Landes wie Pakistan bis 2050 um 18 bis 20 Prozent pro Jahr verringern, warnt die Weltbank. Die Verluste der Menschheit wären auch geistiger Natur: Der Klimawandel birgt die Gefahr, dass das wertvollste materielle und immaterielle Kulturerbe der Welt irreparablen Schaden erleidet. Die Folgen für Pflanzen und Tiere werden gleichermaßen schwerwiegend sein. Rund 1 Million Arten sind bereits vom Aussterben bedroht, viele davon innerhalb weniger Jahrzehnte, wenn nicht entschiedene Maßnahmen gegen den Verlust der biologischen Vielfalt ergriffen werden.

Die Welt steht in Flammen, und es bedarf dringend einer mutigen politischen Führung und einer stärkeren Rechenschaftspflicht für Ergebnisse. Eine solche öffentliche Rechenschaftspflicht hängt von einer unabhängigen Analyse der Wirksamkeit der Politik ab: die Art von strenger, zeitnaher, fairer und zuverlässiger Bewertung, die die Obersten Rechnungskontrollbehörden leisten können. In der Tat können die ORKBn einen äußerst wichtigen Beitrag im Kampf gegen den Klimawandel leisten. Schauen wir uns einige der Maßnahmen an, die ORKB auf nationaler und kollektiver Ebene ergreifen können.²

Nationale Politiken

Eine erste Möglichkeit für die ORKBn ist die Prüfung nationaler Maßnahmen zur Erreichung von Netto-Null-Emissionen.³ Viele Regierungen sind nicht auf dem Weg, die globale Erwärmung auf 1,5 Grad zu begrenzen. Die derzeitige Politik deutet auf einen Temperaturanstieg von 2,8°C bis zum Ende des Jahrhunderts hin. Die Umsetzung der derzeitigen Zusagen wird diesen Temperaturanstieg bis zum Ende des Jahrhunderts nur auf 2,4-2,6°C reduzieren. Etwa 140 Länder haben sich verpflichtet, bis spätestens 2050 Netto-Null-Emissionen zu erreichen, aber etwa 50 Länder haben dies nicht getan Einige der größten Emittenten haben ihre Ziele erst für 2060 (China, Russland) oder 2070 (Indien) festgelegt. Aus Sorge über die Verzögerungen hat UN-Generalsekretär Guterres die Industrieländer aufgefordert, bereits bis 2040 und die Schwellenländer bis spätestens 2050 eine Netto-Null-Emission zu erreichen. In ähnlicher Weise hat die UN-Klimakonferenz 2022 (COP27) die Regierungen aufgefordert, ihre Klimapolitik zu aktualisieren und ihre Zwischenziele für 2030 zu stärken. ORKB könnten einen wichtigen Beitrag leisten, indem sie prüfen, ob die aktuelle Politik ihrer Länder und die national festgelegten Beiträge im Rahmen des Pariser Abkommens auf dem richtigen Weg sind, um das 1,5-Grad-Ziel rechtzeitig zu erreichen. Die ORKB könnten prüfen, ob die Regierung Netto-Null-Strategien und operative Pläne angenommen hat, ob ausreichende Haushaltsmittel zugewiesen wurden, welche Fortschritte erzielt werden und ob das Parlament und die Öffentlichkeit angemessen informiert werden.

Eine weitere wichtige Möglichkeit für die ORKBn ist die Prüfung öffentlicher Bemühungen, die notwendigen Kapitalströme zu generieren. Die Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5 Grad über dem vorindustriellen Niveau setzt eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen um 50 % bis 2030 voraus. Dies erfordert Investitionen, die drei- bis sechsmal höher sind als das derzeitige Niveau. Allein in den Schwellen- und Entwicklungsländern müssen die jährlichen Investitionsausgaben für saubere Energie um mehr als das Siebenfache auf über 1 Billion USD steigen. Allein in den Schwellen- und Entwicklungsländern müssen die jährlichen Investitionsausgaben für saubere Energie um mehr als das Siebenfache auf über 1 Billion USD steigen. Die hochrangige UN-Sachverständigengruppe für Netto-Null-Zusagen hat alle Unternehmen des öffentlichen und privaten Sektors aufgefordert, glaubwürdige, umfassende und detaillierte Pläne für den Ausstieg aus fossilen Brennstoffen, den Ausbau erneuerbarer Energien und die Emissionen bis 2050 auf Null zu reduzieren. ORKB können etwas bewirken, indem sie die Klimabilanz der öffentlichen Finanzinstitutionen prüfen, die unter ihr Mandat fallen, wie staatliche Unternehmen, Zentralbanken, Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen, öffentliche Pensionsfonds und Staatsfonds. Schauen wir uns einige der Maßnahmen an, die die ORKB ergreifen könnten.

Öffentliche Finanzinstitute

Staatliche Unternehmen (SOE) dominieren viele Wirtschaftszweige, von Öl und Gas über Telekommunikation bis hin zu Verkehr und Bankwesen. Ihr Vermögen entspricht etwa der Hälfte des weltweiten BIP, und unter den Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen entfällt der größte Teil der Infrastrukturinvestitionen auf staatliche Unternehmen. Staatliche Unternehmen sind ebenfalls große Verursacher von Kohlenstoffemissionen. Die Emissionen staatlicher Unternehmen machen in vielen Ländern, darunter China, Indien, Indonesien, Saudi-Arabien, Südafrika und Südkorea, einen erheblichen Teil der Treibhausgasemissionen aus. Die staatlichen Unternehmen müssen daher eine Schlüsselrolle bei der Verwirklichung der Kohlenstoffneutralität spielen; die Welt wird den Klimawandel nicht eindämmen können, wenn sie ihre Leistung nicht verbessern. Dennoch hinken viele staatliche Unternehmen bei der Veröffentlichung von Netto-Null-Zielen und bei der Berichterstattung über die Verringerung von Kohlenstoffemissionen hinterher. Im Nahen Osten und in Nordafrika haben sich beispielsweise nur 30 % der staatlichen Unternehmen ein Netto-Null-Ziel gesetzt, nur 20 % haben einen Fahrplan dafür aufgestellt und nur 5 % legen ihre Ergebnisse offen. Weltweit hat die Mehrheit der staatlichen Unternehmen überhaupt kein Netto-Null-Ziel. ORKB-Prüfungen der Klimaleistung staatlicher Unternehmen können dazu beitragen, die dringend benötigte Transparenz und Rechenschaftspflicht zu verbessern. Zu den Prüfungsfragen könnte gehören, ob die staatlichen Unternehmen öffentlich über den Umfang, die Zusammensetzung und die Entwicklung ihrer Treibhausgasemissionen berichten, ob sie sich ein Netto-Null-Emissionsziel für spätestens 2050 gesetzt haben und ob sie in ihrem Jahresbericht transparent, umfassend und zuverlässig über die Fortschritte berichten.

Eine zweite Möglichkeit für die ORKBn betrifft die nationalen Zentralbanken. In den Leitlinien der Vereinten Nationen werden die Regierungen aufgefordert, das Mandat ihrer Zentralbank im Einklang mit der nationalen Politik zur Realisierung von Netto-Null-Emissionen zu aktualisieren. Die britische Regierung hat zum Beispiel ihr Schreiben an die Bank of England aktualisiert, das es der Bank ermöglicht, die Auswirkungen der Netto-Null-Problematik auf ihr Mandat zu untersuchen. Die ORKB könnten entweder direkt die Klimaberichterstattung ihrer Zentralbank prüfen, oder – wenn ihr Mandat nicht die Zentralbank umfasst – könnten sie die Leitlinien der Regierung für die Zentralbank prüfen.

Drittens könnten die ORKBn die Klimaberichterstattung von Pensionsfonds des öffentlichen Sektors, Staatsfonds und nationalen Exportkreditagenturen prüfen. Eine wachsende Zahl von Pensionsfondsverwaltern des öffentlichen Sektors hat sich verpflichtet, ihre Anlageportfolios im Einklang mit international bewährten Verfahren umweltfreundlicher zu gestalten. Dazu gehören u. a. der Pensionsfonds der Vereinten Nationen, das französische Beamtenpensionssystem ERAFP, die norwegische KLP und die Caisse de dépot en placement CDPG in Québec. Einige öffentliche Pensionsfonds haben sich sogar noch ehrgeizigere Ziele gesetzt. Europas größter Pensionsfonds ABP hat seinen CO2-Fußabdruck zwischen 2014 und 2021 bereits um 38 % verringert und strebt an, bis 2040 eine Netto-Nullbilanz zu erreichen – ein Jahrzehnt vor dem UN-Ziel. Das gilt auch für die Pensionsfonds der Stadt New York für Lehrer und Angestellte des öffentlichen Dienstes. In vielen Teilen der Welt müssen die Pensionsfonds des öffentlichen Sektors jedoch noch Strategien, Zwischenziele und Offenlegungsmaßnahmen beschließen, um nachhaltige Investitionen im Einklang mit den globalen Verpflichtungen zu tätigen.

Auch bei den Staatsfonds ist die Bilanz noch uneinheitlich. Während sich einige, wie der neuseeländische Super Fund und der norwegische NBIM, dazu verpflichtet haben, bis spätestens 2050 Netto-Null-Emissionen zu erreichen, haben die meisten der 90 Staatsfonds der Welt dies noch nicht getan. Ihre Investitionen – Billionen von US-Dollar – müssen noch nachhaltig verwaltet werden.

Führenden institutionellen Anlegern wie öffentlichen Pensionsfonds und Staatsfonds kommt bei der Beschaffung der für die Eindämmung der globalen Erwärmung erforderlichen Mittel eine entscheidende Rolle zu. Ihr Beitrag verdient es, dass die Öffentlichkeit ihn genauer unter die Lupe nimmt. Durch ihre Prüfungen können ORKB dazu beitragen, Transparenz und Rechenschaftspflicht für das Gemeinwohl zu fördern. Zu den Prüfungsfragen könnten gehören ob Netto-Null-Ziele bis spätestens 2050 festgelegt wurden, ob Zwischenziele erreicht werden und ob die Leistung in Übereinstimmung mit internationalen Standards, wie der EU-Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen oder dem Klima- und Nachhaltigkeitsbericht, öffentlich berichtet wird Offenlegungsregeln des International Sustainability Standards Board. In Ländern, in denen die ORKBn noch nicht das Mandat haben, solche Fonds direkt zu prüfen, können sie die geltenden staatlichen Rahmenregelungen und Leitlinien⁴ prüfen und ihren Dialog mit den entsprechenden privaten Prüfungsgesellschaften ausbauen. Die ORKB können auch prüfen, ob die nationalen Exportkreditagenturen ihre finanzielle Unterstützung für die fossilen Brennstoffindustrien auslaufen lassen.

Nationale und internationale Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen könnten eine weitere wichtige Quelle für die Klimafinanzierung sein, die zur Eindämmung der globalen Erwärmung benötigt wird. Nationale und internationale Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen könnten eine weitere wichtige Quelle für die Klimafinanzierung sein, die zur Eindämmung der globalen Erwärmung benötigt wird. Die INTOSAI, die bei den Vereinten Nationen beratenden Status hat, wäre in einer guten Position, um diese globalen und regionalen Finanzinstitutionen zu ermutigen, ihre Transparenz und Ergebnisverantwortung zu verbessern.

INTOSAI-Initiative

Die ORKB können daher viel tun, um der Welt zu helfen, mehr und besser für den Kampf gegen den Klimawandel auszugeben. Einige ORKB gehen bereits mit gutem Beispiel voran, wie das kanadische OAG, das US GAO, das britische NAO und der Europäische Rechnungshof. Bei diesem planetarischen Unterfangen müssen die ORKB ihre Kräfte bündeln. Nur wenn die ORKB nach einer gemeinsamen Vorlage arbeiten und ähnliche Fragen stellen, wird ihre Arbeit ein Gesamtbild der Leistungen und Mängel ergeben. Die INTOSAI-Arbeitsgruppe für Umweltprüfung hat bereits nützliche Leitlinien erstellt und arbeitet derzeit an zusätzlichen Leitlinien für die Prüfung der internationalen Klimafinanzierung von einem Land zum anderen.

Aber die INTOSAI kann noch mehr tun. Auf der COP28 (Dezember 2023) werden die Staats- und Regierungschefs der Welt eine Bilanz des Pariser Abkommens ziehen. Sie werden auch den nächsten Zyklus der nationalen Klimapläne einleiten, der 2025 fällig ist. Auf der COP28 könnte sich die INTOSAI verpflichten, in den kommenden drei Jahren vorrangig Prüfungen der Klimafinanzierung (sowohl im Inland als auch auf internationaler Ebene) durchzuführen und dabei von einer gemeinsamen Vorlage auszugehen. Audits, die die Kriterien erfüllen, könnten in die globale Datenbank der UN, das Global Climate Action Portal des UNFCCC, hochgeladen werden. Die IDI und ihre Geber könnten durch technische und finanzielle Unterstützung der ORKB helfen. Die ORKB brauchen auch ein Mandat, das es ihnen erlaubt, alle öffentlichen Finanzinstitutionen zu prüfen, die für den Kampf gegen die globale Erwärmung relevant sind. Die INTOSAI kann dazu beitragen, indem sie den Regierungen ihre Argumente vorträgt. Durch die Verstärkung ihres kollektiven Beitrags im Kampf gegen den Klimawandel könnte die INTOSAI der Welt einen wesentlichen Dienst erweisen.

Die Regierungen der Welt haben das Pariser Abkommen und die Ziele für nachhaltige Entwicklung, einschließlich des Ziels 13 (Klimaschutz), unterzeichnet. Die Menschen in der Welt haben ein Recht darauf zu erfahren, ob ihre Regierungen diese Zusagen tatsächlich umsetzen. Die ORKB der Welt sind verpflichtet, für die notwendige Transparenz und Rechenschaftspflicht zu sorgen. Dies bedeutet, dass die ORKBn nun der Prüfung von Regierungsmaßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels Vorrang einräumen müssen. Business as usual” ist keine Option mehr: Wenn wir als Prüfer nicht ein effektiver Teil der Lösung sind, sind wir Teil des Problems.

Als Menschen sind wir individuell und kollektiv für unseren Umgang mit dem Planeten verantwortlich. Für viele ist die Achtung der Unantastbarkeit des Lebens eine religiöse Verpflichtung, für andere ein moralisches Gebot. Für Rechnungsprüfer ist der Kampf gegen den Klimawandel auch eine berufliche Verpflichtung, wie in den globalen Normen festgelegt, die von den ORKB verlangen, “das Leben der Bürger zu verbessern”. Es ist an der Zeit, dass die INTOSAI aktiv wird.