Vers une initiative de l’INTOSAI sur le financement du climat

Par Gijs de Vries¹

En 2015, les dirigeants mondiaux ont fait naître l’espoir d’un monde plus sûr et plus équitable. Dans l’Agenda 2030 pour le développement durable, les dirigeants se sont mis d’accord sur une feuille de route visionnaire pour les personnes et la planète : 17 objectifs qui incarnaient la promesse d’un monde durable sur le plan environnemental, sans pauvreté, sans faim, sans conflit et sans injustice – un monde où personne ne serait laissé pour compte. En outre, dans l’Accord de Paris, 198 gouvernements ont promis de lutter contre le changement climatique en limitant l’augmentation de la température mondiale au cours de ce siècle à 1,5 degré Celsius de préférence.

Aujourd’hui, ces deux promesses risquent de ne pas être tenues. Les objectifs du Millénaire pour le développement sont en grande difficulté. Sur les quelque 140 objectifs pour lesquels des données sont disponibles, seuls 12 % environ sont sur la bonne voie ; près de la moitié sont modérément ou gravement en retard, et quelque 30 % n’ont pas progressé, voire ont régressé. Le monde n’avance pas non plus assez vite pour limiter le changement climatique. La fenêtre d’opportunité pour réaliser les ODD se referme rapidement. En mai 2023, l’Organisation météorologique mondiale a averti qu’il y avait désormais 66 % de chances que le monde dépasse l’objectif de 1,5 degré au cours des cinq prochaines années.

Le changement climatique a déjà causé des dommages considérables à la santé et aux moyens de subsistance des populations, ainsi qu’aux plantes, aux animaux et aux écosystèmes du monde entier. Chaque fraction de degré supplémentaire rapproche la planète de seuils critiques tels que l’effondrement des calottes glaciaires de l’Arctique et de l’Antarctique. Certains de ces points de basculement climatiques, tels que l’élévation du niveau de la mer et la libération du carbone du pergélisol, seraient irréversibles pendant des siècles ; d’autres, tels que la fonte de la calotte glaciaire du Groenland, seraient irréversibles pendant des millénaires.

Le changement climatique affecte de manière disproportionnée les populations les plus vulnérables de la planète, propageant les maladies et plongeant des dizaines de millions de personnes dans une pauvreté abjecte. Les pays du Sud sont particulièrement touchés. Si le changement climatique et la dégradation de l’environnement ne sont pas maîtrisés, le PIB d’un pays comme le Pakistan pourrait diminuer de 18 à 20 % par an d’ici à 2050, prévient la Banque mondiale. Les pertes pour l’humanité seraient également spirituelles : le changement climatique risque de causer des dommages irréparables au patrimoine culturel matériel et immatériel le plus précieux de la planète. Les conséquences pour les plantes et les animaux seront tout aussi graves. Près d’un million d’espèces sont déjà menacées d’extinction, souvent en quelques décennies, à moins que des mesures résolues ne soient prises pour lutter contre l’appauvrissement de la biodiversité.

Le monde est en feu et un leadership politique audacieux est nécessaire de toute urgence, de même qu’une plus grande responsabilité en matière de résultats. Cette responsabilité publique dépend d’une analyse indépendante de l’efficacité des politiques : le type d’évaluation rigoureuse, opportune, équitable et fiable que les institutions supérieures de contrôle peuvent fournir. En fait, les ISC ont une contribution essentielle à apporter à la lutte contre le changement climatique. Examinons quelques-unes des actions que les ISC peuvent entreprendre, au niveau national et collectif.²

Les politiques nationales

Une première opportunité pour les ISC est de contrôler les politiques nationales visant à atteindre des émissions nettes nulles.³ De nombreux gouvernements ne sont pas en mesure de limiter le réchauffement de la planète à 1,5 degré. Les politiques actuellement en place prévoient une augmentation de la température de 2,8°C d’ici la fin du siècle. La mise en œuvre des engagements actuels ne permettra de réduire cette hausse qu’à 2,4-2,6 °C d’ici la fin du siècle. Environ 140 pays se sont engagés à réduire leurs émissions nettes à zéro d’ici à 2050 au plus tard, mais une cinquantaine d’autres ne l’ont pas fait. Certains des plus gros émetteurs n’ont fixé des objectifs que pour 2060 (Chine, Russie) ou 2070 (Inde). Préoccupé par ces retards, le secrétaire général des Nations unies, M. Guterres, a exhorté les économies développées à atteindre des émissions nettes nulles dès 2040, et les économies émergentes en 2050 au plus tard. Dans le même ordre d’idées, la Conférence des Nations unies sur le changement climatique de 2022 (COP27) a exhorté les gouvernements à mettre à jour leurs politiques climatiques et à renforcer leurs objectifs intermédiaires pour 2030. Les ISC pourraient apporter une contribution essentielle en vérifiant si les politiques actuelles de leurs pays et les contributions déterminées au niveau national dans le cadre de l’Accord de Paris sont sur la bonne voie pour atteindre à temps l’objectif de 1,5 degré. Les ISC pourraient vérifier si le gouvernement a adopté des politiques de réduction nette à zéro et des plans opérationnels, si des ressources budgétaires suffisantes ont été allouées, quels sont les progrès réalisés et si le parlement et le public sont tenus informés de manière adéquate.

Une autre opportunité importante pour les ISC est de contrôler les efforts publics visant à générer les flux de capitaux nécessaires. Limiter le réchauffement de la planète à 1,5 degré au-dessus des niveaux préindustriels implique de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 50 % d’ici à 2030. Cela nécessite des investissements trois à six fois supérieurs aux niveaux actuels. Rien que dans les économies émergentes et en développement, les dépenses annuelles d’investissement dans les énergies propres doivent être multipliées par plus de sept, pour atteindre plus de 1 000 milliards d’USD. Cette somme dépasse de loin la capacité fiscale des gouvernements, de sorte que les entreprises publiques et privées devront redéfinir leurs priorités en matière d’investissement et réduire leur empreinte carbone directe et indirecte à zéro. Le groupe d’experts de haut niveau des Nations unies sur les engagements nets zéro a appelé toutes les entreprises des secteurs public et privé à élaborer des plans crédibles, complets et détaillés pour éliminer progressivement les combustibles fossiles, développer les énergies renouvelables et réduire les émissions nettes à zéro d’ici à 2050. Les ISC peuvent faire la différence en contrôlant la performance climatique des institutions financières publiques couvertes par leur mandat, telles que les entreprises publiques, les banques centrales, les institutions de financement du développement, les fonds de pension publics et les fonds souverains. Examinons quelques-unes des mesures que les ISC pourraient prendre.

Institutions financières publiques

Les entreprises d’État dominent de nombreux secteurs de l’économie, du pétrole et du gaz aux télécommunications, en passant par les transports et la banque. Leurs actifs représentent environ la moitié du PIB mondial et, dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, les entreprises d’État représentent la majeure partie des investissements dans les infrastructures. Les entreprises d’État sont également d’importants émetteurs de carbone. Les émissions des entreprises d’État représentent une part importante des émissions de gaz à effet de serre dans de nombreux pays, dont la Chine, l’Inde, l’Indonésie, l’Arabie saoudite, l’Afrique du Sud et la Corée du Sud. Les entreprises d’État doivent donc être les principaux moteurs de la neutralité carbone ; le monde ne parviendra pas à contenir le changement climatique si elles n’améliorent pas leurs performances. Pourtant, de nombreuses entreprises d’État sont à la traîne pour ce qui est de la publication d’objectifs de neutralité nette et de l’établissement de rapports sur les réductions d’émissions de carbone. Au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, par exemple, seules 30 % des entreprises d’État ont adopté un objectif de neutralité carbone, seules 20 % ont établi une feuille de route à cet effet et seules 5 % publient leurs résultats. Au niveau mondial, la majorité des entreprises publiques n’ont pas d’objectif net-zéro. Les contrôles effectués par les ISC sur les performances climatiques des entreprises d’État peuvent contribuer à améliorer la transparence et la responsabilité, qui font cruellement défaut. Les questions de contrôle pourraient porter sur le fait de savoir si les entreprises d’État rendent compte publiquement de la taille, de la composition et de l’évolution de leurs émissions de gaz à effet de serre, si elles ont adopté un objectif d’émissions nettes nulles pour 2050 au plus tard, et si elles rendent compte des progrès réalisés de manière transparente, complète et fiable dans leur rapport annuel.

Une deuxième opportunité pour les ISC concerne les banques centrales nationales. Les directives des Nations Unies invitent les gouvernements à actualiser le mandat de leur banque centrale en fonction de la politique nationale visant à atteindre des émissions nettes de zéro. Le gouvernement britannique, par exemple, a mis à jour sa lettre de mission adressée à la Banque d’Angleterre, ce qui permet à cette dernière d’explorer les implications d’émissions nettes zéro dans le cadre de son mandat. Les ISC pourraient soit contrôler directement les rapports de leur banque centrale sur le climat, soit – si leur mandat n’inclut pas la banque centrale – contrôler les orientations données par le gouvernement à la banque centrale.

Troisièmement, les ISC pourraient contrôler les rapports sur la performance climatique des fonds de pension du secteur public, des fonds souverains et des agences nationales de crédit à l’exportation. Un nombre croissant de gestionnaires de fonds de pension du secteur public se sont engagés à écologiser leurs portefeuilles d’investissement conformément aux bonnes pratiques internationales. Il s’agit notamment du Fonds de pension des Nations unies, du régime de retraite des fonctionnaires français (ERAFP), du KLP norvégien et de la Caisse de dépôt en placement CDPG du Québec. Certains fonds de pension publics se sont fixé des objectifs encore plus ambitieux. Le plus grand fonds de pension européen, ABP, a déjà réduit son empreinte carbone de 38 % entre 2014 et 2021 et vise à atteindre un bilan net nul d’ici à 2040, soit dix ans avant l’objectif fixé par les Nations unies. Il en va de même pour les fonds de pension des enseignants et des fonctionnaires de la ville de New York. Toutefois, dans de nombreuses régions du monde, les fonds de pension du secteur public doivent encore adopter des politiques, des objectifs intermédiaires et des mesures de divulgation pour générer des investissements durables conformes aux engagements mondiaux.

Les fonds souverains ont eux aussi des résultats inégaux. Alors que certains, comme le Super Fund de Nouvelle-Zélande et le NBIM de Norvège, se sont engagés à réduire à zéro leurs émissions de carbone d’ici 2050 au plus tard, la plupart des 90 fonds souverains du monde ne l’ont pas encore fait. Leurs investissements – des milliers de milliards de dollars américains – doivent encore être gérés de manière durable.

Les principaux investisseurs institutionnels, tels que les fonds de pension publics et les fonds souverains, ont un rôle essentiel à jouer pour générer les fonds nécessaires à l’atténuation du réchauffement climatique. Leur contribution justifie un examen public plus approfondi. Par leurs contrôles, les ISC peuvent contribuer à promouvoir la transparence et la responsabilité pour le bien commun. Les questions de contrôle pourraient porter sur la fixation d’objectifs nets de zéro pour 2050 au plus tard, sur la réalisation d’objectifs intermédiaires et sur la publication des performances conformément aux normes internationales, telles que la directive de l’UE relative aux rapports sur le développement durable des entreprises ou les règles de divulgation sur le climat et le développement durable de l’International Sustainability Standards Board (Conseil international des normes de développement durable). Dans les pays où les ISC n’ont pas encore le mandat de contrôler directement ces fonds, elles peuvent vérifier les cadres et les orientations gouvernementales applicables⁴ et intensifier leur dialogue avec les cabinets d’audit du secteur privé concernés. Les ISC peuvent également vérifier si les agences nationales de crédit à l’exportation suppriment progressivement leur soutien financier aux industries des combustibles fossiles.

Les institutions nationales et internationales de financement du développement pourraient constituer une autre source importante de financement de la lutte contre le changement climatique, nécessaire pour atténuer le réchauffement de la planète. Les gouvernements ont demandé à plusieurs reprises aux banques multilatérales de développement, telles que la Banque mondiale, de revoir à la hausse leurs ambitions en matière de climat en donnant la priorité à la mobilisation de capitaux privés pour la transition vers une consommation nette zéro. L’INTOSAI, qui jouit d’un statut consultatif auprès des Nations unies, serait bien placée pour encourager ces institutions financières mondiales et régionales à améliorer leur transparence et leur responsabilité en matière de résultats.

Initiative de l’INTOSAI

Les ISC peuvent donc faire beaucoup pour aider le monde à dépenser plus et mieux dans la lutte contre le changement climatique. Plusieurs ISC donnent déjà l’exemple, comme le BVG du Canada, le GAO des États-Unis, le NAO de Grande-Bretagne et la Cour des comptes européenne. Dans cette entreprise planétaire, les ISC doivent unir leurs forces. Ce n’est que si les ISC travaillent à partir d’un modèle commun, en posant des questions similaires, que leur travail permettra de dresser un tableau global des réalisations et des lacunes. Le groupe de travail de l’INTOSAI sur l’audit d’environnement a déjà préparé des orientations utiles, et il est en train de préparer des lignes directrices supplémentaires sur l’audit du financement international du climat d’un pays à l’autre.

Mais l’INTOSAI peut faire plus. Lors de la COP28 (décembre 2023), les dirigeants mondiaux feront le point sur l’Accord de Paris. Ils lanceront également le prochain cycle de plans climatiques nationaux prévu pour 2025. Lors de la COP28, l’INTOSAI pourrait s’engager à donner la priorité aux audits de la finance climatique (nationale et internationale) au cours des trois prochaines années, en travaillant à partir d’un modèle commun. Les audits répondant aux critères pourraient être téléchargés dans la base de données mondiale des Nations unies, le portail mondial d’action pour le climat de la CCNUCC. L’IDI et ses donateurs pourraient apporter leur aide en soutenant les ISC sur le plan technique et financier. Les ISC ont également besoin d’un mandat qui leur permette de contrôler toutes les institutions financières publiques concernées par la lutte contre le réchauffement climatique. L’INTOSAI peut aider à faire valoir ce point de vue auprès des gouvernements. En renforçant sa contribution collective à la lutte contre le changement climatique, l’INTOSAI pourrait fournir un service essentiel au monde.

Les gouvernements du monde ont signé l’Accord de Paris et les Objectifs de développement durable, y compris l’Objectif 13 (Action pour le climat). Les peuples du monde ont le droit de savoir si leurs gouvernements mettent en œuvre ces engagements de manière efficace. Les ISC du monde entier ont le devoir d’assurer la transparence et la responsabilité nécessaires. Cela signifie que les ISC doivent désormais accorder la priorité aux contrôles des mesures prises par les gouvernements pour lutter contre le changement climatique. Le statu quo n’est plus une option : si, en tant que contrôleurs, nous ne participons pas efficacement à la solution, nous faisons partie du problème.

En tant qu’êtres humains, nous sommes responsables, individuellement et collectivement, de notre gestion de la planète. Pour beaucoup, honorer le caractère sacré de la vie est une responsabilité religieuse ; pour d’autres, c’est un impératif moral. Pour les auditeurs, donner la priorité à la lutte contre le changement climatique est également une obligation professionnelle, comme le stipulent les normes mondiales qui exigent des ISC qu’elles “fassent une différence dans la vie des citoyens“. Il est temps pour l’INTOSAI d’agir.