Les spécificités des activités juridictionnelles de la Corte dei conti italienne

Auteur : Mauro Orefice, Président de la Chambre pour l’audit de performance sur la gestion des administrations publiques, Chef du Bureau des affaires internationales

Historique des ISC à compétences juridictionnelles

Le modèle d’institution supérieure de contrôle des finances publiques (ISC) à compétence juridictionnelle est reconnu comme celui d’une institution capable d’effectuer tous les types d’audit – audits de performance, de conformité et financiers – et, en outre, investie du pouvoir d’émettre des décisions formelles sanctionnant directement la responsabilité des gestionnaires de fonds publics lorsque les résultats de ses audits révèlent certaines irrégularités, ou lorsque ces irrégularités sont portées à la connaissance de l’ISC par une tierce partie.

La pertinence des compétences juridictionnelles a conduit à la mise en place d’un Forum – sous la présidence conjointe de la Cour des comptes française et de la Contraloria General de la Republica du Chili. 

Le 13 novembre 2015, le premier Forum international des ISC ayant des activités juridictionnelles au sein de l’INTOSAI a adopté une déclaration solennelle qui définit leur identité, énumère les valeurs qui les caractérisent et les engage à mener des actions communes pour promouvoir leur modèle.

Lors du XXIIIe INCOSAI, la réunion plénière du Forum a adopté la première norme sur les activités juridictionnelles : INTOSAI-P50 établissant 12 principes que le cadre juridique national doit fournir aux ISC pour entreprendre des activités juridictionnelles.

Les fonctions juridictionnelles de la Corte dei conti

L’ISC d’Italie (Corte dei conti) exerce des fonctions d’audit et des fonctions judiciaires et occupe une position particulière au sein du système judiciaire italien. Elle dispose de sa propre juridiction, distincte des tribunaux administratifs et civils en ce qui concerne ses fonctions. Les fonctions judiciaires ont une base claire et solide dans la Constitution italienne et les lois connexes, et l’indépendance est l’une de ses caractéristiques les plus importantes.

Conformément à l’article 103 de la Constitution italienne, la Corte dei conti est compétente en matière de comptabilité publique et dans tous les autres domaines prévus par la loi. 

La Corte dei conti est compétente pour les matières suivantes :

• Responsabilité administrative et comptable des fonctionnaires, agents publics ou entités privées gérant des fonds publics (argent, biens et services, actifs, etc.) au profit de l’intérêt général pour tout dommage qu’ils ont causé à l’État et à l’Union européenne ou à toute entité publique par fraude ou négligence grave.
• Gestion et rapports des comptables et autres agents publics gérant des fonds publics qui sont tenus de rendre des comptes. (c’est-à-dire, les comptes établis par les comptables publics, les comptables de gestion et les comptables du gouvernement ou des organismes locaux. La Corte dei conti est habilitée à auditer les personnes qui agissent en tant que comptables publics mais ne sont pas certifiées comme tels).
• Autres litiges en matière comptable prévus par la loi (article 172 du Code de procédure comptable).
• Litiges découlant d’actes octroyant ou modifiant des pensions.

Le Code de procédure comptable (décret législatif n° 174/2016) définit dûment et clairement le déroulement des différents procès devant les Chambres juridictionnelles de la Corte dei conti tels que les responsabilités incombant aux personnes responsables devant l’ISC et le régime de sanction pertinent applicable ; la qualification et le montant des dommages allégués, le droit d’accès au dossier d’instruction (sauf secrets ou défenses d’autres parties) par les personnes responsables. 

Les grands principes de l’essai

La procédure officielle de la Corte dei Conti met en œuvre les principes d’égalité des parties, d’impartialité, de contradictoire et de régularité de la procédure prévus à l’article 111, alinéa 1, de la Constitution italienne. 

Indépendance

La Corte dei conti est autonome et indépendante de tous les autres pouvoirs de l’État italien (Constitution italienne, article 100, paragraphe 3). Ses membres sont des juges qui exercent leurs fonctions au service de l’intérêt public, en toute indépendance et honnêteté et en évitant toute influence indue. Ils protègent l’information et la confidentialité, tout en tenant compte du besoin de transparence et de responsabilité.

Pouvoirs judiciaires

Les principaux pouvoirs judiciaires de la Corte dei conti visent à évaluer les responsabilités administratives et comptables des fonctionnaires, des agents publics, des entités privées gérant des « fonds » publics (argent, biens et services, actifs, etc.) pour tout dommage causé à l’État ou à tout autre organisme public et à l’Union européenne par la fraude ou la négligence grave, en vue de sauvegarder l’intégrité et l’utilisation efficace des ressources publiques ainsi que les intérêts des entités publiques et des citoyens. 

Tous les dommages causés par un comportement illégal ou une omission peuvent être pris en compte (par exemple, la corruption, la fraude dans la gestion des fonds publics – européens, nationaux, régionaux et/ou locaux -, les infractions ou le comportement illégal ou l’omission dans la direction et/ou le contrôle de l’exécution des travaux publics, les accords de fourniture et de service entraînant la rupture des contrats, les paiements supplémentaires illégaux, les audits fiscaux irréguliers ou omis ou l’application omise de sanctions ainsi que le rapport omis des crimes commis en échange de pots-de-vin, consistant en de l’argent ou d’autres utilités pour les agents impliqués ou pour des tierces parties, etc.)

Un acteur privilégié : le ministère public de la Corte dei conti

L’action en responsabilité administrative ne peut être intentée que par les procureurs régionaux de la Corte dei conti devant les Chambres juridictionnelles de la Corte dei conti, et les plaintes constituent la base de leurs activités. À cet égard, les autorités compétentes sont soumises à plusieurs obligations spécifiques de faire rapport au Bureau régional des pertes de fonds publics, dans les cas où des agents publics sont impliqués.

Le procureur pénal a le devoir de faire rapport au Bureau régional de la Corte dei conti de toute enquête ou affaire qui aurait causé une perte de fonds publics. Les plaintes peuvent provenir de toute autre source : politiciens, citoyens, anonymes, dénonciateurs (la loi prévoit la protection du travailleur qui fait rapport sur un comportement illégal dont il a eu connaissance sur son lieu de travail), articles de presse, etc.  

Le procureur a pleinement accès aux documents et informations détenus par les organes administratifs ou judiciaires et, si cela est nécessaire à l’enquête, il peut demander (par le biais de ses décrets) : l’exposition de documents, l’audition de personnes bien informées, des inspections et des évaluations directes, la saisie de documents, des conseils techniques. Dans le cadre d’une action en dommages et intérêts intentée par l’un des procureurs de la Corte dei conti (acte d’accusation contenu dans une citation à comparaître), à l’issue d’une procédure d’enquête qui peut impliquer des forces de police telles que la police financière italienne (Guardia di Finanza), la personne accusée ne peut être tenue pour responsable que si toutes les conditions suivantes sont réunies en ce qui concerne l’illégalité/l’illicéité de la conduite ou de l’omission prétendument fautive : 

1. Le préjudice subi par les budgets/ressources de l’État ou d’un organisme public (y compris les fonds de l’Union européenne) doit être réel, certain et non simplement potentiel ; 
2. Il faut prouver l’existence d’un lien de causalité direct entre l’acte et le dommage prétendument subi ; 
3. Il doit y avoir des preuves d’une fraude ou d’une négligence grave dans le comportement de la personne accusée, et ; 
4. Il doit exister une « relation qualifiée » – une relation de travail, une habilitation, une affiliation ou un lien ad hoc – entre l’organisme public lésé et la personne qui aurait causé le dommage. Les personnes privées et les entreprises peuvent être accusées si elles entrent dans cette « relation qualifiée » car elles opèrent au profit de l’intérêt public.

L’acte d’accusation et le jugement

L’acte d’accusation constitue le réquisitoire définitif détaillant les faits, les personnes accusées, l’existence des conditions cumulatives pour saisir la Cour et la qualification et le montant des dommages et intérêts.

La Corte dei conti fixe la date de la première audience. Ensuite, l’accusé et son avocat doivent percevoir une copie de cet acte d’accusation ainsi qu’une convocation à cette audience.

L’avocat dispose alors d’un délai pour préparer sa défense.

Une fois le procès terminé, la Corte dei conti rend son jugement en première instance, qui est rendu public, dans le respect du secret et des restrictions liées à la confidentialité qui sont légalement obligatoires, ainsi que de la protection des données personnelles. 

Les parties peuvent faire appel de la sentence devant les Chambres centrales d’appel.