por Martin Aldcroft, Director de la Unidad de Apoyo Estratégico de la IDI
Como prestamista internacional de última instancia, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha sido el mayor proveedor de financiación de emergencia para COVID-19, poniendo a disposición de más de 85 países miembros una cantidad sin precedentes de 250.000 millones de dólares. Estos fondos, que se han utilizado en gran medida como apoyo presupuestario nacional, han sido fundamentales para reforzar las respuestas de los gobiernos a la pandemia.
Sin embargo, la rápida dispersión de estas enormes sumas ha aumentado el riesgo de un uso ineficaz o inadecuado. Las medidas de emergencia, como la racionalización de la adquisición de equipos médicos y vacunas, han debilitado los sistemas de finanzas públicas de los países receptores. Además, el FMI ha proporcionado estos fondos en su totalidad y por adelantado, sin algunos de los mecanismos de control normales de la organización.
Reconociendo estos riesgos, el FMI ha animado a los países a “hacer lo que sea necesario, pero manteniendo los ingresos”,es decir, a actuar con prontitud, incrementando al mismo tiempo los esfuerzos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas del gasto público. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) tienen el mandato, la capacidad y la experiencia para desempeñar un papel fundamental en este empeño. Sin embargo, para una supervisión más eficaz del uso de la financiación de emergencia, es necesario un mayor entendimiento, diálogo y cooperación entre el FMI y las EFS.
Este artículo resume algunos de los mensajes clave de un documento que la Iniciativa para el Desarrollo de INTOSAI (IDI) publicó recientemente sobre el fortalecimiento del papel de las EFS en la auditoría de la financiación de emergencia del FMI. Aunque el documento se centra en la relación entre las EFS y el FMI, muchos de sus conceptos se aplican igualmente a la financiación de emergencia procedente de otros socios que se canaliza a través de los sistemas nacionales.
Importancia de incluir a las EFS en los debates sobre las condiciones de la ayuda de emergencia
Durante la pandemia, las EFS han aplicado diversas herramientas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas sobre el uso de la financiación de emergencia. Muchas EFS han utilizado auditorías en tiempo real -auditorías de cumplimiento centradas en plazos cortos y procesos racionalizados- para examinar áreas de alto riesgo e informar rápidamente. Otras EFS han auditado el uso de fondos de emergencia como parte de sus auditorías financieras anuales del presupuesto estatal. Las EFS también han llevado a cabo auditorías de rendimiento, por ejemplo sobre el marco institucional para recibir, distribuir y utilizar los suministros donados para la pandemia.
Sin embargo, las EFS no sólo deben aplicar controles a posteriori, sino que también deben ser invitadas a participar activamente en los debates con el FMI y otras organizaciones donantes sobre los compromisos de auditoría vinculados a las ayudas antes de que se dispersen los fondos.
Para hacer frente a la vulnerabilidad al fraude y la corrupción asociada a la financiación de emergencia, el FMI incluye salvaguardias específicas -compromisos de los países receptores de adoptar determinadas medidas- en las Cartas de Intenciones (LOI) adjuntas a los acuerdos de financiación. Dichos compromisos varían ampliamente, pero a menudo estipulan que la EFS del país audite el uso de la financiación de emergencia.
Para llegar a un acuerdo sobre estos compromisos, el FMI suele trabajar con los Ministros de Finanzas y los Gobernadores de los Bancos Centrales del país receptor. Sin embargo, esta convención supone un riesgo para la independencia de las EFS e impide que éstas realicen aportaciones clave al diálogo.
Aunque la independencia de las EFS tiene muchas dimensiones, el Principio 3 de la Declaración de México es especialmente pertinente para la fiscalización de la financiación de emergencia, ya que las EFS deben estar libres de la dirección o interferencia del poder legislativo o ejecutivo en la selección de los temas de fiscalización. Afortunadamente, parece que aunque las EFS han quedado en gran medida al margen de los debates sobre los compromisos de auditoría en las LOI, en la práctica han disfrutado de la libertad necesaria para interpretar cómo deben aplicarse dichos compromisos. Una encuesta de la IDI que examinaba el impacto de la pandemia en la independencia de las EFS descubrió que el 94% de las EFS que respondieron tenían libertad para decidir sobre sus auditorías, incluidas las de los gastos de emergencia de la COVID-19.
La participación de las EFS en el diálogo sobre los compromisos de auditoría no sólo respeta y salvaguarda la independencia de las EFS. También ofrece la oportunidad a las EFS de proporcionar información crítica sobre los factores que influyen en si pueden auditar el uso de los fondos de emergencia y cómo pueden hacerlo, como la forma en que dichos fondos se canalizan, contabilizan y notifican en el sistema de gestión de las finanzas públicas del país. Esta información puede ayudar a determinar el tipo de auditoría y su objeto, las entidades auditadas y los plazos de auditoría exigidos por los compromisos.
Al comprometerse con un grupo más amplio de partes interesadas, el FMI puede tener que lidiar con diferencias de opinión y relaciones difíciles entre las EFS y el ejecutivo. Sin embargo, el resultado de estos debates podría ser un conjunto de compromisos más adaptados al contexto del país y más cuidadosamente elaborados para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.
Tener en cuenta los retos en los compromisos de auditoría
Otro factor clave que el FMI y las EFS deberían discutir es la capacidad de las EFS para implementar los compromisos de auditoría en las LOI. Los acuerdos para que la EFS incluya auditorías sobre el uso de fondos de emergencia en sus planes de auditoría pueden ser inútiles a menos que la EFS cuente con la independencia y el mandato legal adecuados; acceso a los documentos necesarios; recursos suficientes; y el derecho a publicar sus hallazgos de manera oportuna. Es posible que los compromisos para auditar los fondos de emergencia deban ir acompañados de otras medidas que aborden estas cuestiones.
En ocasiones, los retos pueden ir más allá de la capacidad de la EFS para auditar el uso de los fondos de emergencia, llegando a cuestionar la funcionalidad o el impacto de la EFS. Entre los principios clave para el compromiso en estas circunstancias se incluyen:
- Apoyar a las instituciones estatales existentes en lugar de eludirlas;
- Reconocer la auditoría como un proceso cíclico que forma parte del marco más amplio de la buena gobernanza financiera, no como un esfuerzo de emergencia puntual; y
- Vinculación de los retos de las EFS con el desarrollo sostenido de capacidades, el diálogo político, la condicionalidad futura y la cooperación internacional.
Propuestas políticas para las EFS y el FMI
La pandemia de COVID-19 ha puesto de relieve que las EFS y el FMI son socios naturales con objetivos compartidos, como:
- Garantizar el uso eficaz y legal de los fondos de emergencia para los fines previstos;
- Mantener la disciplina fiscal y la capacidad de los países miembros del FMI para devolver los préstamos;
- Promover la transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los fondos de emergencia.
- Reducir las vulnerabilidades de la gobernanza y contribuir a la lucha contra la corrupción.
Un compromiso más estrecho ayudaría al FMI y a las EFS a avanzar hacia estos objetivos, así como a mejorar sus relaciones con sus respectivas partes interesadas. Para ello, el FMI, sus países miembros y las EFS deberían considerar las siguientes medidas, según sea pertinente para cada país:
Las EFS y el FMI. Establecer un diálogo para comprender mejor las funciones de cada uno, identificar objetivos comunes y determinar cómo abordar los retos a los que se enfrentan las EFS en el cumplimiento de su mandato de auditoría.
EFS. Revisar y, en caso necesario, actualizar sus planes anuales de auditoría para reflejar los riesgos emergentes y las expectativas cambiantes de las partes interesadas debido a la pandemia, reconociendo al FMI como una parte interesada con objetivos compartidos.
El FMI. Reconocer que las EFS son los principales organismos responsables de auditar el uso de los fondos de emergencia. Garantizar, en la medida de lo posible, que los compromisos de auditoría se desarrollen a través del diálogo con la EFS; respeten la independencia de la EFS; reflejen las circunstancias del país; e incluyan las acciones necesarias para permitir a las EFS cumplir con los compromisos de auditoría. Integrar el papel de las EFS en su labor de supervisión a escala nacional.
Miembros del FMI. Respetar la independencia de las EFS a la hora de discutir y acordar compromisos relacionados con las EFS en los acuerdos de financiación.
