Mejora de la colaboración entre la Entidad Fiscalizadora Superior y los organismos anticorrupción: lecciones aprendidas de Tanzania
Autor: Frank Sina (PhD)
Las posturas, opiniones e interpretaciones expresadas en este documento son exclusivamente las del autor y no reflejan necesariamente las políticas o posiciones oficiales de la Oficina Nacional de Auditoría de Tanzania ni de la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción. Todas las conclusiones o recomendaciones formuladas en el presente documento son responsabilidad del autor y no representan las ideas o los puntos de vista de la entidad.
1. Introducción: acerca de Tanzania
Tanzania es un país típico del África Oriental, agraciado con impresionantes paisajes, una rica cultura y atracciones turísticas emblemáticas. La economía de Tanzania puede clasificarse como de renta media-baja, con un Producto Interior Bruto (PIB) de unos 75.000 millones de dólares estadounidenses, y se encuentra bastante diversificada, siendo la agricultura, la minería y el turismo sus principales motores. En los últimos años, Tanzania ha dado pasos significativos en materia de desarrollo de infraestructuras, producción de energía y sistemas de servicios sociales, lo que, en conjunto, ha impulsado el crecimiento económico. Pero, a pesar de estos avances, el país sigue lidiando con retos ligados a la corrupción y los delitos financieros. Si bien el Gobierno ha intensificado sus esfuerzos por combatir estos problemas, la corrupción no deja de ser un obstáculo significativo para el desarrollo y la reducción de la pobreza. El ranking del país en los índices internacionales sobre la corrupción refleja los persistentes desafíos, ya que en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2023 de Transparencia Internacional, Tanzania quedó en el puesto 94 de entre los 180 países evaluados.
En Tanzania, la lucha contra la corrupción está encabezada por varios órganos clave, entre ellos la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (Prevention and Combating of Corruption Bureau; PCCB) y la Oficina Nacional de Auditoría de Tanzania (National Audit Office of Tanzania; NAOT). Sobre estas instituciones recae un papel crucial a efectos de investigar y enjuiciar las prácticas corruptas, promover la transparencia y garantizar el uso adecuado de los recursos públicos. Recientemente se han puesto en marcha iniciativas para mejorar las capacidades de estas instituciones y fomentar una mayor concienciación y participación de la ciudadanía en materia de esfuerzos anticorrupción. El presente artículo expone el actual marco de colaboración y trata las lecciones aprendidas a partir del mismo, como posible punto de partida y orientación para otras organizaciones similares.
2. Panorámica de las entidades
Entre las principales instituciones de supervisión y vigilancia que forman parte del marco de la rendición de cuentas del país figuran la Oficina Nacional de Auditoría de Tanzania (en lo sucesivo, NAOT) y la Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (en lo sucesivo, PCCB). Mientras que una Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), cuando es efectiva, potencia y mejora la transparencia, la rendición de cuentas y la predictibilidad de la actuación gubernamental, las autoridades anticorrupción son esenciales para promover la buena gobernanza, proteger los derechos humanos, impulsar el desarrollo económico y preservar la integridad de organismos e instituciones. Su papel es crucial para la lucha contra la corrupción y, por ende, la construcción de unas sociedades más transparentes, responsables y justas.
2.1 El Contralor y Auditor General y la Oficina Nacional de Auditoría de Tanzania
El Contralor y Auditor General (CAG) es uno de los órganos constitucionales de la República Unida de Tanzania. El CAG queda establecido en virtud del artículo 143(1) de la Constitución de la República Unida de Tanzania de 1977 (en lo sucesivo, “la Constitución”), y es el titular de la Oficina Nacional de Auditoría de Tanzania, NAOT, reconocida como Entidad Fiscalizadora Superior de la República Unida de Tanzania con arreglo a los artículos 20(1) y 20(2) (a) de la Ley de Auditoría Pública, cap. 418.
De conformidad con el artículo 143(2) (c) de la Constitución, el CAG tiene el mandato de examinar, investigar y auditar las cuentas del Gobierno de la República Unida, las cuentas gestionadas por el conjunto de funcionarios del Gobierno de la República Unida, las cuentas de todos los tribunales de la República Unida y las cuentas administradas por el Secretario de la Asamblea Nacional. Según la sección 5(c) y la parte IV de la Ley de Auditoría Pública, el CAG tiene el mandato de llevar a cabo varios tipos de auditorías a organizaciones y organismos públicos, entre ellas las auditorías financieras y de cumplimiento (sección 26) y las auditorías del rendimiento (sección 28). Asimismo, el CAG tiene el mandato de auditar el cumplimiento, incluido el ámbito de la contratación pública.
Entre las auditorías practicadas por la NAOT también están las auditorías especiales y forenses, con las que se suelen examinar las sospechas de fraude, mala gestión y otras prácticas corruptas. El CAG emprende estas auditorías por decisión propia o a petición de personas u organizaciones jurídicas, incluida la PCCB. Una vez finalizadas estas auditorías, lo habitual es que el CAG comparta los correspondientes informes con la PCCB, aun habiendo sido solicitados por otros órganos o autoridades. La PCCB se sirve de los informes de auditoría para fines de instrucción y, cuando proceda, cita a los auditores de la NAOT para aclarar cuestiones durante las investigaciones y/o para prestar declaración ante los tribunales como testigos de la República cuando dichos informes sean presentados.
2.2 La Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción (PCCB)
La PCCB es un organismo encargado de la aplicación de la ley e investido de poderes para la prevención, investigación y educación en materia de corrupción, así como para la persecución de todos los delitos de corrupción que se cometan en la República Unida de Tanzania. Estas competencias se ejercen indistintamente en los sectores público y privado. La sección 7 de la Ley de Prevención y Lucha contra la Corrupción, cap. 329 (Ley PCCB) confiere a la PCCB las facultades de: examinar y orientar las prácticas y los procedimientos de las organizaciones públicas, paraestatales y privadas; facilitar la detección de la corrupción o prevenirla y velar por la puesta al día de los métodos de trabajo o procedimientos que parezcan contribuir a la eficiencia y la transparencia de la institución concernida; cooperar y colaborar con instituciones, organismos u organizaciones internacionales en la lucha contra la corrupción.
La PCCB usa los informes de auditoría para prevenir o para investigar, con sujeción a las instrucciones del Fiscal General, los actos de corrupción con arreglo a lo dispuesto en la sección 7(a) y (c) de la Ley PCCB, respectivamente, así como para perseguir tanto los delitos tipificados en la sección 7(e) de la Ley PCCB como cualquier otro delito relacionado con la corrupción. Además, y en virtud de la sección 45 de la Ley PCCB, la PCCB ostenta un papel crucial en el establecimiento y mantenimiento de un sistema de colaboración, consulta y cooperación con los organismos encargados de la aplicación de la ley y demás autoridades nacionales de la República Unida comprometidas con la investigación y el enjuiciamiento en esta materia.
3. Marcos de colaboración
La PCCB y la NAOT están colaborando en diversos ámbitos desde la misma creación de la PCCB. Esta colaboración fue dotada de un marco jurídico en 2008, cuando se promulgó la Ley de Auditoría Pública. Dicha ley, en su sección 27, dispone que las personas que trabajen en nombre del CAG deberán comunicarle cualquier sospecha de fraude o delito relacionado. El CAG, por su parte, tiene la obligación de estudiar el asunto y trasladar las incidencias reportadas por sus subordinados a los órganos de investigación, así como notificarlas al Fiscal General (FG).
Los órganos de investigación deben investigar el asunto en un plazo de 60 días e informar de sus conclusiones al FG, con objeto de que determine si es o no susceptible de enjuiciamiento penal. En caso de no ser sostenible desde el punto de vista jurídico, el FG tiene el deber de notificarlo al CAG y recomendar unas medidas de reparación alternativas. El CAG dispone de la facultad de imponer a la entidad auditada las medidas alternativas de reparación recomendadas por el FG y de exigir su cumplimiento.
A partir de la promulgación de la Ley de Auditoría Pública, se mantuvieron una serie de consultas para determinar la mejor forma de colaboración entre las dos organizaciones. En este sentido, cabe destacar la formalización del Memorando de Entendimiento (MdE) entre la NAOT y la PCCB el 18 de diciembre de 2017. El MdE fue revisado y actualizado el 17 de diciembre de 2020 y, desde entonces, está enfocado a la mejora de la colaboración, particularmente en lo referente a la ejecución de auditorías especiales, el intercambio de información y la creación de capacidades entre sus funcionarios. Además, los titulares de las dos instituciones procedieron a elaborar y aprobar un plan de implementación conjunto y constituyeron un grupo de trabajo de oficiales de enlace.
4. Prácticas de colaboración en la actualidad
Los trabajos de la NAOT y de la PCCB se complementan mutuamente. El valor social de la NAOT en su calidad de EFS y sus aportaciones quedan bien evidentes gracias a las investigaciones concluidas con éxito, el enjuiciamiento de causas originados por los hallazgos de auditoría y la recuperación de recursos públicos mal gestionados por parte de las autoridades encargadas de hacerlo, incluida la PCCB. Por su parte, la PCCB, depende de los informes de auditoría de la NAOT para obtener indicios de posibles prácticas corruptas y requiere pruebas periciales para los casos de malversación de fondos o pérdidas financieras ocasionadas a las organizaciones especificadas.
Así pues, la NAOT comunica a la PCCB cualquier sospecha de prácticas irregulares que se le plantee durante la fiscalización o al término de ésta, en particular cuando se trata de auditorías forenses y especiales. La PCCB está obligada, a su vez, a llevar a cabo investigaciones en un plazo de 60 días, es decir, unos dos meses. Tras su finalización, sus resultados se comunican al FG para que determine las acciones legales oportunas, incluido el enjuiciamiento de los presuntos infractores. Los auditores de la NAOT a menudo comparecen como testigos expertos en casos que dimanan de los hallazgos de auditoría.
Ambas organizaciones forman parte de los órganos nacionales, regionales e internacionales de coordinación y cooperación en materia de prevención y lucha contra la corrupción y mejora de la rendición de cuentas. Entre los funcionarios de estas organizaciones se celebran con frecuencia reuniones de equipos técnicos y de oficiales de enlace para debatir cuestiones clave que afectan a las relaciones laborales y la optimización de la colaboración con vistas a alcanzar sus objetivos estratégicos.
Las dos organizaciones suelen invitar a expertos de los órganos antes citados a efectos de capacitación de sus funcionarios, sobre todo en temas relacionados con su mandato y su pericia técnica. Por otra parte, cuando la NAOT encuentra indicios de prácticas corruptas susceptibles de ser investigadas en profundidad, comparte esta información y las correspondientes auditorías con la PCCB (aparte de las ya de por sí solicitadas por el organismo).
Ambas organizaciones están trabajando en el desarrollo de unos Procedimientos Operativos Estándar (Standard Operating Procedures; SOP) comunes con la finalidad de documentar las prácticas de colaboración existentes en pro de la coherencia, la predictibilidad y la sostenibilidad. Estos SOP orientarán a los funcionarios sobre el terreno sobre el modo de colaborar para que las organizaciones alcancen los objetivos deseados, respetando al mismo tiempo los marcos estatutarios que rigen sus respectivas actividades. Los SOP se centrarán especialmente en la ejecución del mandato de auditoría e investigación, el intercambio de información y la creación de capacidades, complementando así el marco existente.
5. Lecciones clave aprendidas para una colaboración efectiva
Aunque el marco de colaboración actual entre la EFS de Tanzania y la Oficina Anticorrupción sigue presentando algunos aspectos susceptibles de mejora, los progresos logrados ya arrojan algunas lecciones en aras de una colaboración ideal entre instituciones similares de otras jurisdicciones. Las lecciones clave aprendidas incluyen:
5.1 Una colaboración exitosa requiere un marco de colaboración sólido y bien organizado
Como ya se ha señalado, la colaboración entre la NAOT y la PCCB se ha visto reforzada sustancialmente por un sólido marco jurídico e institucional. La Ley de Auditoría Pública de 2008 dotó a esta asociación de una firme base jurídica, que se vio afianzada aún más por el Memorando de Entendimiento (MdE) firmado en 2017 y revisado en 2020. Un marco bien definido, como el actual de Tanzania, garantiza que ambas organizaciones tengan una idea clara de sus funciones, responsabilidades y procesos de colaboración, facilitando un enfoque sistemático y estructurado para su labor conjunta.
5.2 Apoyo por parte del liderazgo y énfasis en la colaboración
El firme apoyo por parte de los más altos directivos y mandatarios, incluida la Presidenta de la República Unida de Tanzania, Su Excelencia Samia Suluhu Hassan, ha sido un factor decisivo para el estrechamiento de la colaboración ya existente entre la NAOT y la PCCB. El hecho de que la Presidenta pusiese ese énfasis en la importancia de la cooperación entre las dos instituciones supone una clara señal desde lo más alto del escalafón, alentando a la cooperación y a la resolución de retos a todos los niveles. Gracias a este mandato impulsado por el liderazgo, los CEO de ambas organizaciones se han visto facultados para dar prioridad a la colaboración, asegurándose de que sus respectivos funcionarios estén alineados con la meta última, a saber, combatir la corrupción y mejorar la rendición de cuentas. Esto transmite, además, un mensaje claro: para que la EFS y el órgano anticorrupción trabajen juntos y alcancen sus objetivos comunes, no solo tiene que haber voluntad política, sino también un apoyo real por parte de los altos cargos, que se haga extensivo en cascada al funcionariado de menor rango.
5.3 Celebración regular de sesiones de feedback y de trabajo
Los funcionarios de la PCCB y la NAOT mantienen regularmente sesiones de feedback y de trabajo, algo que ha resultado determinante a la hora de preservar la asociación productiva entre las dos organizaciones. Estas sesiones brindan a ambas organizaciones una plataforma para compartir información, debatir los temas de actualidad y buscar estrategias más efectivas. El proceso iterativo de feedback permite identificar y resolver posibles dificultades, lo que garantiza una colaboración dinámica y capaz de responder a las necesidades emergentes. Aunque estas reuniones y sesiones puedan requerir la movilización de ciertos recursos económicos, el hecho de celebrarlas y la asistencia a las mismas refuerzan de manera decisiva la colaboración técnica sobre el terreno.
5.4 Oficiales de enlace con dedicación específica
La designación de oficiales de enlace específicos ha demostrado ser un factor decisivo para el éxito de la colaboración entre la NAOT y la PCCB. Estos oficiales ejercen de canalizadores esenciales para el intercambio de información y aseguran que la comunicación entre las dos organizaciones fluya sin complicaciones. Su papel a la hora de agilizar la resolución de problemas y facilitar la coordinación a nivel operativo ha sido clave para lograr resultados oportunos y eficaces. El nombramiento de estos oficiales debe cuidarse meticulosamente para garantizar que tengan una antigüedad razonable, conozcan con detalle los procesos de ambas organizaciones y gocen de prestigio entre sus homólogos.
5.5 Provisión de recursos financieros para la creación conjunta de capacidades
La asignación de recursos financieros, particularmente a través de iniciativas como el programa para instaurar un sistema anticorrupción sostenible en Tanzania, el Building Sustainable Anti-Corruption Tanzania (BSAAT) program, se ha revelado fundamental para respaldar los esfuerzos conjuntos de la NAOT y la PCCB. Gracias a estos recursos, ambas organizaciones han podido invertir en la creación de capacidades y en reuniones periódicas, cruciales de cara a mejorar las habilidades y los conocimientos de sus funcionarios. Con lo que nos encontramos ante otra lección clave: una colaboración eficaz y efectiva requiere de recursos financieros que permitan a los funcionarios reunirse con frecuencia, compartir conocimientos y llevar a cabo otro tipo de actividades conjuntas. Este apoyo financiero garantiza que la colaboración no solo se mantenga, sino que siga mejorando continuamente, y que ambas organizaciones saquen provecho de las oportunidades de aprendizaje y desarrollo compartidas.
6. Conclusión
En síntesis, la colaboración entre la NAOT y el PCCB es un claro testimonio de lo importante que es contar con un marco bien organizado, un liderazgo fuerte, una comunicación regular, un personal cualificado y un respaldo financiero suficiente. Estos elementos, cuando se combinan, crean una base vigorosa para una alianza de éxito que contribuye significativamente a la lucha contra la corrupción y a la promoción de la rendición de cuentas en Tanzania.
Sobre el autor
Frank Sina (PhD) se doctoró en la Universidad de Maastricht, posee un LL.M por la Ohio Northern University-US y un LL.M, LL.B por la Universidad de Dar es Salaam. Es Oficial Jurídico Principal y Oficial Principal responsable de la Academia Nacional de Auditoría de Tanzania. Puede ponerse en contacto con él a título privado escribiendo a: franksina2002@gmail.com.
