Implementación de las deliberaciones: estudio de caso de una auditoría en el Departamento Nacional de Infraestructura de Transportes

Autores: Walisson Alan Correia de Almeida y Luiz Fernando Ururahy de Souza, Auditores Federales de Control Externo, Tribunal de Contas da União

1 – Introducción

La Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) de Brasil, conocida como Tribunal de Contas da União (TCU), tiene encomendada la misión de ejercer la fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de las entidades federales para velar por la legalidad, la legitimidad y la economía. La Constitución Federal de 1988 faculta al TCU a exigir el cumplimiento de la ley estableciendo plazos para la adopción de las medidas correctoras necesarias en caso de detectar ilegalidades.

El TCU tiene potestad para emitir dos tipos de deliberaciones: las así llamadas determinaciones y las recomendaciones. Las determinaciones son preceptivas y obligan al destinatario a adoptar medidas concretas e inmediatas para prevenir o corregir irregularidades, eliminar sus efectos o evitar la comisión de actos irregulares en el marco temporal estipulado. Las recomendaciones, en cambio, son colaborativas y ofrecen al destinatario la oportunidad de mejorar sus prácticas de gestión o sus políticas públicas y programas gubernamentales. 

El monitoreo constituye para el TCU una herramienta clave para verificar la ejecución y la eficacia de sus determinaciones y recomendaciones. A diferencia del seguimiento, que implica una supervisión continua de las políticas públicas y los programas gubernamentales, el monitoreo evalúa específicamente el acatamiento y el impacto de las deliberaciones del TCU.

El presente estudio ofrece un análisis de caso orientado a evaluar la influencia de una determinación del TCU, emitida como consecuencia de una auditoría a un organismo gubernamental sobre el uso eficiente de los recursos públicos. Examina cómo el proceso de monitoreo del TCU repercutió en el desempeño del organismo y busca identificar las estrategias exitosas, así como las áreas a mejorar. La meta final es derivar lecciones aprendidas y conocimientos prácticos susceptibles de beneficiar a otras EFS en sus funciones de supervisión, contribuyendo así a un discurso más amplio sobre la rendición de cuentas del sector público y la gestión de los recursos.

2 – Contexto del estudio de caso

El organismo que gestiona la política de infraestructuras de transporte de Brasil se denomina Departamento Nacional de Infrastrutura de Transportes (DNIT). Con objeto de reforzar la seguridad de las autovías federales bajo la jurisdicción del DNIT, se llevó a cabo una auditoría, el proceso 013.068/2016-4, dirigida a comprobar la ejecución de los trabajos de mantenimiento en tramos de carretera bajo el Programa Nacional de Seguridad Vial y de Señalización (Programa BR-Legal).

Esta auditoría fue la continuación de otras anteriores sobre la seguridad vial en zonas de alta siniestralidad, en las que se habían detectado diversas irregularidades, tales como el incumplimiento de normas técnicas (ancho de carril, peralte, existencia de arcén), deficiencias en la señalización y en los elementos de seguridad, o problemas de mantenimiento y limpieza.

Adicionalmente, se habían registrado retrasos en la entrega de proyectos ejecutivos, lo que demoró aún más las mejoras en materia de seguridad vial. Como respuesta ante esta situación, el TCU procedió a una nueva auditoría a efectos de reevaluar la política de seguridad vial y subsanar las deficiencias identificadas.

3 – Desarrollo de la determinación durante la auditoría

El principal problema abordado en la auditoría fue el hecho de que en el anuncio público de licitación del Programa BR-Legal se incluyeran tanto tramos de carretera gestionados por organismos estatales como segmentos concedidos al sector privado. Además, la auditoría se dedicó a examinar el alcance de los tramos de carretera no pavimentados o incluso no construidos.

Y es que los participantes en el concurso público habían presentado ofertas que abarcaban servicios para toda la extensión de las autovías mencionadas en la convocatoria, pero los ganadores después se limitaban a ejecutar solo parcialmente los contratos, sin reducir proporcionalmente los importes. Durante la fiscalización, se verificó que este tipo de hechos se daba en varios tramos del programa.

En aquel momento, la metodología predominante utilizada por el TCU para elaborar sus determinaciones y recomendaciones venía establecida en la Resolución 265/2014.

Esta norma ya intentaba asegurar que las determinaciones fueran claras, viables y relevantes para los organismos. Las determinaciones debían ser emitidas con plazos bien definidos para la implementación y comunicación al TCU de las medidas adoptadas. O, en casos más complejos, para la presentación de un plan de acción orientado a la solución del problema, requiriendo la especificación de las acciones a adoptar, de las partes responsables y de los plazos de implementación.

También estipulaba que las determinaciones priorizaran aspectos relevantes para la subsanación de las principales deficiencias constatadas en la auditoría y se basaran en hechos señalados o análisis realizados. Las determinaciones ponen de relieve ‘qué’ es lo que debe mejorarse o corregirse, sin prescribir ‘cómo’ llevar a cabo tal tarea, y tienen que ir precedidas de una evaluación de viabilidad con respecto a su implementación.

En este sentido, la Decisión 2.828/2016-Plenario determinó que el DNIT reevaluara todos los contratos en el ámbito del Programa BR-Legal para identificar y, en su caso, eliminar, todos los importes correspondientes a los servicios en autovías federales no implementados, todavía en construcción o fuera de su jurisdicción. El plazo concedido fue de 60 días.

Esta determinación se ajustó a los objetivos y necesidades del DNIT y del Programa BR-Legal, pues buscaba la eficiencia en el uso de los recursos públicos, con inversiones en servicios efectivamente viables y bajo la jurisdicción del organismo.

También es observable que la determinación está enfocada a la reevaluación de contratos con servicios no aplicables debido a la situación de las autovías, que se fundamenta en hechos señalados o análisis realizados en el informe de deliberación, y que deja a discreción del organismo la forma de realizar las correcciones.

No obstante, queda patente que no fue precedida de una adecuada evaluación de la viabilidad de su implementación, tal y como refleja el exiguo plazo de 60 días concedido. Esto apunta a que no se tuvieron en cuenta las capacidades operativas del organismo ni los retos prácticos susceptibles de surgir durante el proceso de reevaluación, tal y como se demostrará a continuación.

4 – Monitoreo e implementación de la determinación

La Orden Administrativa 27/2009 describe el monitoreo de las determinaciones y recomendaciones, abarcando la planificación, la ejecución, la elaboración de informes y el aseguramiento de la calidad. El principal método de interacción del TCU con los organismos gubernamentales durante esta fase de monitoreo es a través de diligencias, un proceso utilizado para requerir información o documentos necesarios para la revisión de los casos. Esto incluye el establecimiento de plazos para la presentación de dicha información o documentos, algo indispensable para aclarar dudas, reunir evidencia y comprobar la ejecución de las decisiones. El objetivo es determinar con precisión los hechos para proporcionar un fundamento sólido a las resoluciones del TCU.

En el caso monitoreado, el principal problema identificado fue la insuficiente evaluación de la viabilidad de la implementación de las determinaciones. Esta supervisión adoleció de falta de consideración de las capacidades operativas del organismo y de los potenciales retos prácticos que pudieran plantearse durante la reevaluación de los contratos.

La determinación original disponía de un plazo de 60 días para su implementación. Sin embargo, no se dio por cumplida hasta 2019, es decir, casi tres años después de la decisión inicial. La implementación se topó con varios obstáculos: escasez de personal cualificado y sobrecarga del equipo; excesiva burocracia, caracterizada por intrincados procedimientos administrativos y la necesidad de numerosos trámites de aprobación; y cambios en los cargos directivos, factores que interrumpieron la continuidad de la información, cambiaron las prioridades y generaron confusión con respecto a las determinaciones iniciales.

Para superar estos escollos, se prolongó el plazo y se emitieron múltiples diligencias. Esto apunta a la necesidad de que el TCU reevalúe sus procedimientos y potencie la comunicación y la coordinación con los organismos desde el momento de la emisión de las determinaciones hasta su monitoreo, a fin de garantizar una implementación más eficaz y oportuna.

5 – Impacto sobre el programa auditado

A pesar de los obstáculos y retrasos, la deliberación del TCU benefició notablemente al Programa BR-Legal, conforme se destaca en la Decisión 2.232/2019-Plenario. La intervención dio lugar a mejoras ostensibles en la gestión y ejecución del programa, fortaleciendo su eficiencia.

Se logró una reducción de costes significativa gracias al ajuste de 57 de los 109 contratos, generando un ahorro de cerca de 458 millones de reales (unos 90 millones de dólares estadounidenses al tipo de cambio de mayo de 2024). Este éxito subraya la importancia de asignar mejor los recursos, adecuando los gastos a las necesidades reales del programa.

Además, se puso al descubierto el potencial de ejecución irregular de servicios, sacando a la luz deficiencias en el programa. Las medidas correctoras del TCU, que incluyeron el ajuste de los importes contractuales, demostraron su compromiso con la transparencia y la gestión responsable, y redujeron los riesgos para el erario público. Este enfoque no solo resolvió problemas inmediatos, sino que también sentó un precedente para una gestión más eficaz de los fondos públicos, asegurando la rendición de cuentas y minimizando posibles pérdidas financieras.

6 – Elaboración participativa de las deliberaciones

A fin de mejorar la eficacia de las acciones de control y la calidad de las deliberaciones, el TCU revisó su metodología por medio de la Resolución 315/2020. Mediante este ajuste se enfatiza la implicación de las entidades auditadas en el proceso de deliberación, ya que hace posible compartir con ellas los informes preliminares de auditoría que contengan borradores de determinaciones o recomendaciones y recabar su feedback sobre las repercusiones prácticas de la implementación y posibles alternativas dentro de un plazo razonable.

Dicha resolución obliga también a incorporar las respuestas de las entidades auditadas a los borradores finales de las deliberaciones. Si los auditados identifican impactos adversos o sugieren soluciones más eficaces, el TCU queda emplazado a justificar el mantenimiento de las propuestas iniciales. Este proceso garantiza un enfoque inclusivo, en el que se tienen en cuenta las aportaciones de las entidades auditadas a las deliberaciones del TCU, en aras de una toma de decisiones más informada y eficaz que contemple los aspectos prácticos y las posibles mejoras sugeridas por los auditados.

7 – Lecciones aprendidas y mejores prácticas

El estudio de caso hace patente la importancia de evaluar adecuadamente la viabilidad de la implementación de las deliberaciones. Pasar por alto las capacidades operativas de un organismo puede traducirse en plazos poco realistas y retrasos sustanciales. Resulta crucial que las EFS analicen la capacidad de un organismo auditado para poner en práctica las recomendaciones dentro de los plazos fijados, tomando en consideración los desafíos potenciales.

Para mitigar esta problemática, el TCU afinó su comunicación con los organismos auditados, promoviendo un diálogo constructivo y permitiendo la presentación de comentarios y propuestas alternativas durante el proceso de auditoría. Poner énfasis en la transparencia y la justificación de las decisiones es clave para generar confianza y fomentar la colaboración entre entidades. Otras EFS podrían adoptar este enfoque, implicando a los organismos auditados en el proceso de deliberación y alentando a mantener un diálogo continuo con vistas a mejorar la efectividad de la auditoría.

A pesar de los retos encontrados, la auditoría y el monitoreo tuvieron un impacto positivo notable en el programa auditado, lo que condujo a considerables mejoras en su gestión y ejecución. La reevaluación y renegociación de los contratos redundó en un importante ahorro de costes, poniendo de manifiesto la eficacia de las auditorías y el monitoreo de las EFS de cara a promover la eficiencia en la asignación de los recursos públicos y velar por su uso adecuado.