Estudio de los factores contextuales con impacto sobre la independencia de las EFS: Proyecto Global IDI-OCDE

Autor: Einar Gørrissen, Director General de la IDI 

En octubre de 2022, la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) iniciaron una cooperación para explorar los retos que afrontan las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a la hora de salvaguardar su independencia, con la meta de no circunscribirse únicamente a los marcos legales, sino de analizar la independencia de las EFS desde un prisma más amplio y práctico e incluyendo en su estudio factores como las presiones informales, las dinámicas institucionales y las realidades políticas que, en la práctica, tienen un impacto claro en cómo se ejercita la independencia.

En base a esta visión compartida, lanzamos el Proyecto Global sobre la Independencia de las EFS, una iniciativa que ha aunado a socios clave, entre ellos el Comité de Política, Finanzas y Administración (PFAC) de la INTOSAI, la Secretaría General de la INTOSAI, la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). El gran espectro de instituciones participantes refleja el reconocimiento de la independencia de las EFS como una cuestión transversal y de interés para otros ámbitos de actuación más globales, tales como la buena gobernanza, la lucha contra la corrupción, la transparencia fiscal o la rendición de cuentas pública. El hecho de asegurarse de que las EFS puedan operar con independencia resulta crucial para generar confianza en las instituciones públicas y fortalecer los sistemas democráticos.

El principal objetivo del Proyecto Global consiste en reforzar la implementación de los principios de la Declaración de México, recabando nueva información e ideas sobre cómo aplicarlos en la práctica.

¿Por qué situar los factores informales en el foco del Proyecto Global sobre Independencia de las EFS?

Gracias a la experiencia de la IDI y la OCDE en los diferentes países, sabemos que las normas jurídicas por sí solas no bastan para explicar los retos a los que se enfrentan las EFS. Existen toda una serie de factores informales y políticos que ejercen un impacto nada desdeñable sobre el grado de independencia real de las EFS.

Tanto la IDI como la OCDE entienden que aun cuando un país cuente con leyes sólidas que protejan a las EFS -en consonancia con los principios de la Declaración de México-, éstas no siempre son suficientes para salvaguardarlas de amenazas y riesgos a su independencia, pues existen -además- otros elementos, prácticos o de facto, que influyen sobre el contexto de una EFS. En la práctica, el nivel de independencia de la EFS suele estar determinado por el marco legal y la discrecionalidad con que se aplican las disposiciones legales, así como por el modo en que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y los medios de comunicación interaccionan con la EFS. 

En los debates iniciales hubo consenso en que, en los países que experimentan un debilitamiento de sus mecanismos democráticos de frenos y contrapesos, la presión sobre las EFS se suele intensificar. En tales circunstancias, hemos sido testigos de cómo se destituía a titulares de EFS sin justificación legal, cómo se recortaban drásticamente los presupuestos, cómo se utilizaban las redes sociales para politizar el trabajo de una EFS y cómo instituciones clave hacían caso omiso de los informes de auditoría. Así, la capacidad de las EFS de pedir cuentas al gobierno queda minada significativamente. Y, con el tiempo, esto se traduce en una merma de su mandato y la reducción de su impacto.

La IDI y la OCDE parten de la base de que el análisis de las leyes debería complementarse con el estudio de estos factores extrajurídicos. Para conocer realmente el grado de independencia de una EFS, hay que considerar cómo se la percibe, qué se espera de ella, a cuánta presión política está sometida y si, en la práctica, se le permite hacer su trabajo sin injerencias.

¿Qué nos ayudará a comprender el Proyecto Global concretamente?

El Proyecto Global arrojará luz sobre las diferentes formas de interferencias que afrontan las EFS, los mecanismos de protección de los que dispone su liderazgo y los factores contextuales que condicionan su independencia y efectividad. Además, ayudará a aclarar cómo el concepto de reputación y otras herramientas no jurídicas pueden fungir como salvaguardias, y hasta qué punto las amenazas se manifiestan de diferentes maneras en función del entorno nacional y político. He aquí algunos ejemplos:

¿Qué significa para el titular de una EFS estar protegido, habida cuenta del contexto nacional?

El fin último de la Declaración de México en lo relativo a la independencia del titular de una EFS es garantizar que pueda cumplir con sus obligaciones desde un punto de vista jurídico y técnico, libre de injerencias o de represalias políticas. Sin embargo, lo que después signifique en la práctica ‘estar protegido’ dependerá, en gran medida, del contexto nacional.

Además, esta ‘protección’ deberá prever el hecho de que la naturaleza de las interacciones del titular de la EFS puede cambiar durante su mandato: lo que es aplicable al principio del mismo puede ser muy distinto a lo que es válido a su término. A ello se añade que la eficacia de las medidas de protección tiende a variar a lo largo del ciclo electoral, con ciertos períodos de más riesgos.

Por otro lado, es esencial tener en cuenta las expectativas de los actores políticos que nombran al titular de la EFS. Estas expectativas pueden condicionar tanto la independencia percibida como la independencia real de una EFS y, por ende, influir en las formas de protección que se consideran más pertinentes y necesarias.

¿¿Qué importancia reviste la reputación de una EFS??

La reputación es una forma de protección extrajurídica fundamental. Una EFS respetada, con una imagen pública sólida y un historial de profesionalidad coherente, está mejor pertrechada para aguantar las presiones informales y los ataques políticos. En la forja de esta reputación, la figura y el papel del titular de la EFS resultan claves.

Cuando las principales partes interesadas -incluidos los medios de comunicación, la sociedad civil, los socios internacionales y el público en general- confían en la integridad de la EFS y en la profesionalidad de su labor, a los gobiernos u otros actores les resulta políticamente mucho más costoso interferir. Este tipo de ‘poder blando’ actúa como búfer frente a influencias indebidas y fortalece la posición de una EFS a la hora de defender su independencia.

Si bien es cierto que la reputación no puede sustituir a las garantías de protección legales, sí puede reforzarlas significativamente. El Proyecto Global contribuirá a un conocimiento más profundo del papel, del significado y de la relevancia contextual de la reputación en la salvaguardia de la independencia de las EFS.

¿Cuáles son los tipos de injerencias indirectas por parte de gobiernos y entidades auditadas?

Con frecuencia, las EFS son blanco de formas indirectas de injerencia. Esto abarca desde los intentos de desacreditar los hallazgos de auditoría y los ataques públicos orientados a socavar la credibilidad de la institución, hasta la comunicación informal (p. ej., en forma de conversaciones no oficiales), con el propósito de presionar al personal de auditoría. 

El Proyecto Global ayudará a identificar y sistematizar los patrones, las condiciones y las circunstancias en las que se dan estas interferencias. También explorará posibles estrategias y medidas para mitigar su impacto negativo en el desempeño y la independencia de las EFS.

¿Qué significa ser independiente desde el punto de vista financiero en un contexto de limitaciones presupuestarias?

El Informe Global de Evaluación de las EFS que elabora la IDI refleja retos generalizados en materia de disponibilidad de recursos financieros (presupuesto) y humanos (dotación de personal). 

El Proyecto Global nos ayudará a comprender mejor:

• en qué medida los poderes Ejecutivo y Legislativo comparten competencias a la hora de elaborar los presupuestos nacionales, incluido el presupuesto de la EFS;
• cuáles son los obstáculos prácticos para las EFS de cara a poder contar con un proceso de contratación adecuado;
• cómo se determinan los presupuestos de otros organismos públicos independientes, como el Banco Central, el Defensor del Pueblo o el Poder Judicial — y qué es lo que las EFS pueden aprender de ello;
• qué argumentos esgrimen los gobiernos para incrementar o recortar el presupuesto de la EFS — y de qué índole son estas razones, técnicas o políticas;
• de qué manera las realidades políticas y las decisiones entre bastidores son capaces de influir en la dotación de recursos de las EFS.

Pero además, el Proyecto Global generará información tanto cualitativa como cuantitativa a efectos de profundizar en el conocimiento y el análisis del régimen de independencia de las EFS, incluidos nuevos enfoques para valorarla y medirla.

En última instancia, el Proyecto proporcionará una base sólida para lograr el compromiso de otros actores dentro del ecosistema de la rendición de cuentas y para establecer una agenda a largo plazo en pro de la promoción de la independencia de las EFS.