Cómo mantener la independencia: triunfos y desafíos de la Real Autoridad de Auditoría de Bután

Autor: Bikram Gurung, Auditor General Adjunto, EFS de Bután

Introducción

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) son elementales para la buena gobernanza, la rendición de cuentas y la transparencia. En Bután, la entidad que fiscaliza los recursos públicos es la Real Autoridad de Auditoría (RAA), cuya efectividad depende directamente de su independencia ante presiones políticas, económicas o institucionales. En el presente artículo se exploran las experiencias vividas por la EFS de Bután en la práctica, con especial atención a sus éxitos en la salvaguarda de su independencia y a los desafíos persistentes que afronta, partiendo de la información extraída de publicaciones oficiales, de revisiones entre pares y de casos de auditoría concretos.

Fundamentos jurídicos y constitucionales de la independencia de la RAA

La independencia de la RAA está profundamente arraigada en el marco legal y constitucional de Bután. La Constitución de Bután (2008) y la Ley de Auditoría de Bután de 2018 [1, 2] instituyen a la RAA como una autoridad independiente y establecen varias garantías clave:

• Nombramiento y mandato del Auditor General (AG): El AG es designado por el Druk Gyalpo (Rey) a partir de una lista de candidatos recomendados de forma conjunta por los principales titulares de cargos constitucionales, lo que garantiza una selección imparcial. Con un mandato fijo y no renovable de cinco años o hasta los 65 años de edad, y susceptible de destitución únicamente mediante impeachment, el AG disfruta de un elevado grado de seguridad en su cargo, que le protege frente a las injerencias políticas [1, 2].
• Autonomía funcional: La Ley de Auditoría confiere a la RAA plena independencia funcional en todas las fases de auditoría: planificación, programación, investigación y elaboración de informes. Determina que las operaciones se lleven a cabo sin temor, favoritismos ni prejuicios y estipula explícitamente que la RAA no está sujeta a dirección externa, salvo que así lo especifique la propia Ley [2].
• Acceso a la información: El acceso irrestricto a la información necesaria para la auditoría está garantizado tanto en la Constitución como en la Ley de Auditoría [1, 2].
• Elaboración de informes y su difusión: La RAA está obligada a informar de sus hallazgos mediante Informes Anuales de Auditoría al Druk Gyalpo, al Primer Ministro y al Parlamento, disfrutando de plena libertad de decisión sobre el contenido, el calendario y la difusión [1, 2].
• Mecanismos de salvaguardia financiera: El Estado tiene la obligación constitucional de proporcionar los recursos económicos adecuados. Existe una disposición vital que garantiza la financiación transitoria en caso de retraso en la aprobación del presupuesto nacional, asegurando como mínimo el presupuesto del año anterior y mitigando así las presiones financieras. [2].

El conjunto de estas disposiciones ampara la independencia de la RAA frente a las injerencias políticas, económicas e institucionales y garantiza su función de velar por la rendición de cuentas y la transparencia en el sector público.

Desafíos a la independencia de la RAA

A pesar de su sólido marco legal, la RAA encara varios retos:

• Solicitudes de auditoría por parte del Parlamento: Si bien la RAA controla el alcance de sus auditorías, el marco legal no contempla el derecho explícito del AG a rechazar solicitudes parlamentarias de auditorías específicas [3]. Aunque históricamente el AG se haya resistido a presiones en este sentido, sigue habiendo una ambigüedad y una potencial vulnerabilidad ante las influencias externas.
• Superposición de la Real Comisión de la Función Pública (RCFP): La Real Ley de la Función Pública otorga a la RCFP la supervisión de la RAA, que incluye la aprobación de su organización interna y la facultad de auditar a la RAA y a su personal [3]. Esto crea un conflicto potencial con la autonomía administrativa y de gestión de la RAA y su mandato básico de auditoría, pues supone que un organismo externo audite a la propia EFS y, potencialmente, compromete la independencia de la RAA en la gestión de recursos humanos y la gobernanza interna.
• Restricciones presupuestarias: Pese al mandato constitucional de una financiación adecuada, las partidas presupuestarias asignadas a la RAA en el presupuesto del Estado fueron exiguas (0,36 % – 0,38 % entre 2012-2015) [3]. Los recortes presupuestarios, como los registrados durante la pandemia de COVID-19, pueden tener una repercusión significativa en la capacidad de la RAA de realizar auditorías de alta calidad y limitar, por tanto, su alcance y efectividad [3].

Casos ilustrativos de la independencia y de su impacto

A continuación se presentan dos casos que ejemplifican la independencia de la RAA y su impacto tangible en la rendición de cuentas del sector público.

Caso 1: Irregularidades por valor de 2.840,092 millones de Nu. identificadas por la RAA (en el ejercicio 2022-23).

Este caso pone de manifiesto el papel proactivo de la RAA con respecto a las responsabilidades financieras. En el ejercicio 2022-23, la RAA publicó 456 informes de auditoría, en los que se desvelaron irregularidades por un total de 2.840,092 millones de Nu. (aprox. 34 millones de dólares estadounidenses) [4]. Entre ellas figuran:

En el informe se detallaban las acciones requeridas a los auditados y se identificaba a los funcionarios responsables a efectos de resolución, sanciones y medidas correctivas. La divulgación pública de estos hallazgos y el hecho de atribuir los fraudes e incumplimientos a organismos concretos evidencian la independencia funcional de la RAA y su compromiso con la transparencia, a la vez que potencia la rendición de cuentas a pesar de las importantes implicaciones económicas [4].

Caso 2: Revisión del sistema judicial por parte de la RAA (en 2019).

En la ‘Revisión del sistema judicial y de sus prácticas, 2019’, la RAA constató que las sentencias judiciales eran, en buena medida, inaccesibles para el público [5]. Esta auditoría es de destacar porque demuestra la disposición de la RAA a someter a escrutinio al poder Judicial, un estamento a la par, sin temor, favoritismos ni prejuicios. Los hallazgos de la RAA dieron lugar a avances positivos: se creó una unidad de Medios y Comunicación en el Tribunal Supremo y los servicios judiciales se desvincularon de la Comisión de la Función Pública de Bután en 2022, para así impulsar la independencia judicial [5]. Este caso ejemplifica el papel cada vez más importante de la RAA en la promoción de la rendición de cuentas y la transparencia en toda la administración pública, incluso en ámbitos delicados.

Modelos exitosos, salvaguardas y esfuerzos de promoción 

La solvencia de la RAA para mantener su independencia se debe a:

• Disposiciones legales robustas: Su consagración a nivel constitucional y las disposiciones detalladas de la Ley de Auditoría de Bután de 2018 proporcionan salvaguardas primarias, como la seguridad en el cargo del AG, la autonomía funcional y un acceso garantizado a la información, lo que conforma un potente escudo protector [1, 2].
• Supervisión parlamentaria: La Comisión de Cuentas Públicas (CCP) del Parlamento revisa los informes de la RAA y vela por su seguimiento, lo que aporta una rendición de cuentas externa y traduce las observaciones de las auditorías en reformas concretas [1].
• Promoción proactiva: La Revisión entre Pares de la INTOSAI (realizada en 2016) había recomendado una labor de promoción continua a efectos de fortalecer la independencia jurídica y financiera, en particular en lo que respecta a a las solicitudes de auditoría parlamentarias y a la superposición de la RCFP [3]. El rechazo histórico de la RAA a ciertas solicitudes parlamentarias, incluso sin respaldo legal explícito, demuestra su defensa y compromiso internos para con su mandato.

Impacto en la rendición de cuentas y la transparencia del sector público

La independencia de la RAA redunda directamente en una mayor eficacia de las auditorías, una mayor rendición de cuentas en el sector público y una mayor transparencia. Los hallazgos sobre irregularidades financieras (2.840,092 millones de Nu. en el ejercicio 2022-23) y la revisión del sistema judicial ponen de relieve su capacidad para identificar debilidades sistémicas y exigir responsabilidades a las entidades públicas [4, 5]. Al reportar públicamente los fraudes, incumplimientos e ineficiencias, la RAA proporciona una información crucial a la opinión pública y al Parlamento, fomentando la transparencia e impulsando las reformas necesarias. Las medidas de seguimiento y las reformas demuestran tener un impacto tangible en la gobernanza y la gestión de los recursos en Bután.

Estrategias y lecciones aprendidas para otras EFS 

Para las EFS de otros países en desarrollo, la experiencia de la RAA alberga una serie de recomendaciones estratégicas prácticas:

• Dar prioridad a un marco legal sólido: Promover disposiciones de carácter constitucional y legislativas que garanticen la independencia de la EFS de un modo explícito, incluyendo la seguridad en el cargo, la autonomía funcional y unos recursos financieros adecuados. Esto constituye la primera línea de defensa.
• Cultivar una promoción proactiva: Promover proactivamente la independencia, especialmente cuando existan ambigüedades jurídicas. Las posiciones basadas en principios, incluso sin un respaldo legal explícito, pueden sentar precedentes y reforzar la determinación institucional.
• Fomentar el compromiso con los órganos de supervisión: Establecer relaciones sólidas y colaborativas con las comisiones de control parlamentario (como la CCP de Bután) con objeto de garantizar que los hallazgos de las auditorías se traduzcan en medidas y reformas concretas, amplificando el impacto de la EFS.
• Apostar por la transparencia de los informes: Difundir públicamente los hallazgos de auditoría, incluso de sectores sensibles, para ganarse la confianza de la opinión pública y generar presión externa en pro de la rendición de cuentas. La transparencia es una herramienta poderosa.
• Invertir en la creación continua de capacidades: Invertir en el desarrollo profesional y adoptar técnicas de auditoría modernas (p. ej., auditoría digital, análisis de datos) para mejorar la calidad y el impacto de la fiscalización. Así se refuerza la credibilidad y la efectividad, tal y como se desprende de las reformas estratégicas de la RAA.

Conclusión

La Real Autoridad de Auditoría de Bután es un ejemplo de Entidad Fiscalizadora Superior que, pese a operar en un contexto de nación en desarrollo, ha logrado mantener, en gran medida, su independencia. Su sólido respaldo constitucional y jurídico, unido a un enfoque proactivo en materia de auditoría y presentación de informes, le ha permitido sacar a la luz importantes irregularidades financieras e impulsar reformas incluso en ámbitos tan delicados como es el poder Judicial. Aunque persisten los desafíos, particularmente en lo que respecta a la supervisión parlamentaria y el papel de la RCFP, la trayectoria de la RAA depara enseñanzas valiosas para las EFS de todo el mundo: un marco legal robusto, una labor de promoción continua, un compromiso estratégico con los órganos de supervisión y una transparencia incondicional – todo ello elementos primordiales para salvaguardar la independencia y garantizar una rendición de cuentas eficaz del sector público.

Referencias

[1] Real Autoridad de Auditoría de Bután. (2018). Ley de Auditoría de Bután de 2018. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/07/Audit-Act-of-Bhutan-2018.pdf

[2] Constitución del Reino de Bután. (2008). Artículo 25. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/07/Constitution-of-Bhutan.pdf

[3] INTOSAI. (2016). Revisión entre Pares sobre la independencia de la Real Autoridad de Auditoría de Bután. https://www.bhutanaudit.gov.bt/wp-content/uploads/2020/11/Peer_Review_Bhutan_2016_english.pdf

[4] Deki, S. (n.d.). Irregularidades por valor de 2.840,092 millones de Nu. identificadas por la RAA. Bhutan Today. https://www.bhutantoday.bt/raa-confronts-nu-2840-092-million-financial-irregularities/

[5] Proyecto BTI. (2024). Informe BTI sobre Bután (2024). https://bti-project.org/en/reports/country-report/BTN