La creación de la Oficina Nacional de Auditoría de Malta: salvaguarda de la independencia de la EFS consagrada en la Constitución

Autor: Charles Deguara, Auditor General de la Oficina Nacional de Auditoría de Malta

Las disposiciones constitucionales y legales promulgadas en 1997 marcan un hito en la historia de la Oficina Nacional de Auditoría maltesa, cuyos orígenes se remontan a un departamento de auditoría en el seno de la propia administración pública. Ese momento histórico es equiparable a la fundación del antiguo Departamento de Auditoría, creado por el primer Gobernador británico de Malta, Sir Thomas Maitland, allá por 1814, y a la concesión de garantías constitucionales elementales al Director de Auditoría cuando Malta se convirtió en un Estado independiente en 1964. A fin de conmemorar en 2022 tan importantes logros, la Oficina Nacional de Auditoría de Malta (NAO, por sus siglas en inglés), entre otras iniciativas, publicó un libro académico titulado ‘State Audit in Times of Transition – Reflections on Change and Continuity, Challenge and Opportunity from Malta and Beyond’ (Auditoría del Estado en tiempos de transición – reflexiones sobre el cambio y la continuidad, el desafío y la oportunidad desde Malta y otros confines). Editado por el profesor Edward Warrington, incluye una colección de estudios que reflexionan esencialmente sobre el pasado y el presente de nuestra institución, pero con la vista siempre puesta en su futuro. El presente artículo está basado en el prefacio de dicho libro, al que se puede acceder en nuestro sitio web: (State-Audit-in-Times-of-Transition).

Realmente, no cabe exagerar la importancia elemental de la legislación promulgada en julio de 1997 con el voto unánime de los diputados del gobierno y de la oposición. Hasta entonces, el Departamento de Auditoría había estado, en términos generales, bajo el control del Ministerio de Hacienda. Con la enmienda del artículo 108 de la Constitución y la promulgación de la Ley del Auditor General y de la Oficina Nacional de Auditoría de 1997, surgió la NAO como una entidad de supervisión plenamente autónoma dirigida por un Auditor General y un Auditor General Adjunto, cuyo nombramiento requiere indefectiblemente el apoyo de al menos dos tercios de los diputados parlamentarios. Otras disposiciones importantes de la legislación, como las relativas a la contratación de personal y la financiación de la NAO, reforzaron la total independencia de la Oficina con respecto al Ejecutivo.

Gracias a estas trascendentales enmiendas, la NAO de Malta cumple las Declaraciones de Lima y México sobre las funciones, la independencia y la ética de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. Sin duda, solo una función de auditoría externa totalmente independiente es capaz de garantizar unos informes fiables, imparciales y fidedignos de los hallazgos y las recomendaciones de auditoría. 

Para ser justos, a pesar de las evidentes limitaciones a su independencia y recursos, el antiguo Departamento de Auditoría mantuvo siempre, en la medida de lo posible, una política de información imparcial y objetiva. La metodología de auditoría base y la experiencia acumulada durante más de ciento cincuenta años en materia de fiscalización del sector público constituyeron un punto de partida muy útil para la recién creada NAO. El conocimiento institucional y la pericia de determinados miembros de la dirección, algunos de los cuales siguen en activo en la NAO, han demostrado ser de enorme valía a lo largo de esta transición, gradual pero decidida. Así pues, nuestra Oficina heredó el ethos y los valores nucleares de su predecesora y está resuelta a seguir profesándolos en línea con las normas internacionales de auditoría del sector público.

Entre las responsabilidades y potestades conferidas a la Oficina del Auditor General, quiero destacar el deber fundamental de proporcionar indefectiblemente garantías imparciales, veraces y objetivas al Parlamento y, en última instancia, a los ciudadanos, nuestras principales partes interesadas, de que los fondos públicos se emplean para los fines para los que fueron aprobados, de conformidad con las normas y regulaciones vigentes y de la manera más económica, efectiva y eficiente posible (las famosas tres ‘e’). Los observadores en materia de gobernanza contemporánea apuntan ahora a otras dos ‘e’ importantes: la ‘ecología’ y la ‘ética’, ambas cada vez más presentes en nuestra labor de auditoría. Cumplimos nuestra onerosa obligación esencialmente a través de la selección totalmente independiente de los temas de auditoría para nuestro Plan de Auditoría de cada año. Ello exige un cuidadoso proceso interno de consulta y discernimiento, regido por una serie de criterios como, por ejemplo, la materialidad y el riesgo. A este respecto, hemos desarrollado en nuestra Oficina un amplio marco de evaluación de riesgos, que nos resulta muy útil para la elaboración de nuestro Plan de Auditoría. Entre otros elementos, estas evaluaciones de riesgos toman en consideración la materialidad financiera, el nivel de sensibilidad socioeconómica de programas y actuaciones del sector público, así como el statu quo de anteriores cuestiones suscitadas por la Oficina en los últimos años.

Para hacer bien nuestro trabajo –y en consonancia con las normas internacionales de auditoría–, la legislación pertinente otorga al Auditor General y al personal de la NAO la autoridad para tener libre acceso, siempre que fuere razonable, a la información de los funcionarios y demás personal de los departamentos u oficinas gubernamentales, o de entidades sujetas a su control, que puedan requerir para la correcta ejecución de sus funciones con arreglo a la ley. La NAO tiene derecho a recibir de dichos funcionarios y demás personal cuantos informes y explicaciones considere necesarios a tales efectos.

Además, y en virtud del párrafo 12 del artículo 108 de la Constitución, el Auditor General y el Auditor General Adjunto no están sujetos, en el ejercicio de sus funciones, ni a la autoridad ni al control de un tercero. Esto refleja la plena autonomía de la que goza la NAO y, además, es condición sine qua non para que pueda desempeñar sus funciones constitucionales de la forma más objetiva e independiente posible.

A lo largo de mi dilatado mandato en esta Oficina, siempre he sostenido con rotundidad que nuestro personal es, sin ningún lugar a dudas, el activo más valioso de la NAO. De ahí que necesitemos seguir invirtiendo de manera continua en nuestra plantilla altamente cualificada, sobre todo a través de programas de desarrollo profesional convenientemente diseñados, para asegurarnos de que dispongan de las herramientas adecuadas para realizar el trabajo de auditoría conforme a los estándares profesionales más exigentes. La NAO, como organización, requiere de las herramientas adecuadas a todos sus niveles para así asegurar su debida preparación ante los nuevos desafíos derivados de los complejos cambios actuales, en especial los que se están produciendo dentro del propio sector público. Todo ello implica adaptaciones e innovaciones en el modo en el que el sector público desarrolla su actividad, en particular la aplicación de procedimientos de contratación pública más sofisticados o del Enfoque Todo Gobierno. Contar con tales herramientas es uno de los requisitos cruciales para que una entidad fiscalizadora nacional pueda disfrutar de plena independencia operativa y practicarla. 

En tiempos de complejas transiciones sociales, económicas, culturales y tecnológicas, las relaciones externas de una institución adquieren aún más relevancia, pero posiblemente ninguna tanta como la relación de la NAO con los directivos de sus auditados, es decir, de la administración pública de Malta. A la par que custodiamos celosamente nuestra autonomía constitucional y profesional, bregamos afanosamente por mantener una buena relación de trabajo con el liderazgo de la función pública, tal y como ha quedado claramente estipulado en el Plan Estratégico 2024-2028 de la NAO, ‘Mejorar el impacto de la auditoría’. Y, a este respecto, me remito a mi introducción al mismo: “Un elemento central del ethos de la NAO es el compromiso con la independencia y la autonomía, que garantiza que las auditorías se ejecuten de forma imparcial y objetiva, libres de influencias externas …”. 

Otra faceta de la plena autonomía de la NAO es que, a pesar de ser la entidad fiscalizadora nacional más pequeña de la Unión Europea, nos hemos hecho más visibles en la esfera internacional. Somos muy activos en diversos grupos de trabajo internacionales, como el Comité de Contacto a nivel de UE (una red muy activa de los titulares de las EFS de los Estados miembros de la UE y el TCE) o los Grupos de Trabajo de Auditoría Medioambiental (EWGEA) y de Tecnologías de la Información (ITWG) de la Organización Europea de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EUROSAI). Baste señalar que el año pasado acogimos en Malta la importante 23ª Asamblea del Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente de la INTOSAI (julio de 2025) y que preparamos, en estrecha colaboración con el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, la celebración del Comité de Contacto anual en noviembre de 2025.    

La NAO se inscribe en el centro de una red de relaciones institucionales, en particular con sus auditados, que se extiende por todo el Estado. En esencia, yo definiría el ethos de esas relaciones en clave de confianza y respeto mutuos. De hecho, son valores interdependientes. Y son la confianza y el respeto los que garantizan que los informes y encargos de la NAO cuenten con la debida aceptación por parte del Parlamento, de los auditados y de la opinión pública, cuyos intereses nos esforzamos por salvaguardar, máxime cuando, en última instancia, son los ciudadanos y contribuyentes quienes financian las operaciones del Gobierno. Evidentemente, esta confianza hay que ganársela de continuo, y eso significa a su vez que toda nuestra labor debe basarse en los valores fundamentales de la objetividad y la imparcialidad, sin prejuicios ni favoritismos.  

No cabe duda alguna de que la NAO ha evolucionado significativamente a lo largo de los últimos veintiocho años: y, al decir esto, quisiera hacer llegar mi más sincero reconocimiento a los esfuerzos realizados por mis predecesores y todo el personal que ha trabajado en la NAO. Es suficiente con recordar que, antes de las enmiendas legislativas de 1997, solo se publicaba el Informe Anual sobre las Cuentas Públicas (que comprendía la auditoría financiera del Informe Financiero del Gobierno y una serie de auditorías de cumplimiento), así como unos cuantos informes puntuales. En la actualidad, aparte de los dos Informes Anuales, uno dedicado a las cuentas públicas y otro al funcionamiento de la administración local, la NAO publica varios informes específicos, como los Informes de Auditoría de Rendimiento, los Informes de Auditoría TI y los Informes Especiales de Auditoría e Investigación. Estos últimos se realizan, por lo general, a petición de la Comisión de Cuentas Públicas, una comisión parlamentaria selecta. Además, hace casi una década, la NAO empezó a emitir Informes de Auditoría de Seguimiento, enfocados al grado de implementación de las principales recomendaciones de la NAO en informes de años previos. Es muy gratificante constatar que la gran mayoría de nuestras recomendaciones ya se han implementado o están en proceso de serlo.

Estoy firmemente convencido de que la razón principal de esta significativa evolución es el riguroso, transparente y previsor proceso de selección de personal adoptado desde la creación de la NAO –   siendo este un aspecto extremadamente importante de la total autonomía de la que hoy goza la NAO, tal y como ya había subrayado antes. Poco a poco, dicho proceso permitió la contratación de profesionales cualificados y competentes en contabilidad (para las auditorías financieras y de cumplimiento) y otros campos académicos (para los demás tipos de auditorías). En su momento, también trabajamos duro para subir la moral y la motivación de nuestro personal, en una época muy difícil para la NAO, en la que las condiciones de contratación no eran tan atractivas y perdíamos a gente muy buena de nuestro equipo. Hoy, las renuncias en nuestra Oficina se han reducido drásticamente.

Aunque el número de empleados que tenemos actualmente es similar al de hace décadas, la calidad de sus competencias, su pericia y su profesionalidad se han incrementado notablemente. Este es uno de los principales resultados conseguidos gracias a la autonomía de que disfruta nuestra Oficina.  

Para concluir: la Oficina Nacional de Auditoría es la heredera de una de las instituciones de gobierno más antiguas de Malta. Y, como tal, ha recibido en herencia la misión encomendada al Auditor del Estado, a la par que el ethos sempiterno de su precursor, el Departamento de Auditoría. A través de su labor, la NAO se esfuerza por no ser el custodio pasivo de un legado muerto. Muy al contrario: cultiva ese legado con extraordinario compromiso y vigor, siempre con miras a ayudar a la administración pública maltesa a desempeñar fielmente su propia misión distintiva en pos del bien común, habida cuenta de las desafiantes circunstancias del siglo XXI. En esencia, a través de la mejora continua de la buena gobernanza en el conjunto del sector público y sin perder de vista la alta prioridad otorgada a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible. Este firme compromiso y vigor me hacen confiar en que, a pesar de los retos a los que se enfrenta, la Oficina Nacional de Auditoría de Malta seguirá cumpliendo su mandato constitucional de la mejor manera posible y, en última instancia, en aras del beneficio de los ciudadanos a los que aspira servir. 

Charles Deguara

Auditor General