Potenciando el papel de la auditoría en la construcción de una red hídrica segura y resiliente

Autor: Departamento de Auditoría de Inversiones en Activos Fijos de la Oficina Nacional de Auditoría de China

I. Introducción

En China, todas las infraestructuras de seguridad hídrica se consideran críticas, por lo que se está trabajando prioritariamente en la optimización del sistema de distribución de los recursos hídricos y en la mejora del sistema de control de inundaciones y mitigación de desastres. En 2022, el Gobierno chino promulgó el “Esquema para la planificación de la construcción de la red hídrica nacional” (en lo sucesivo, el “Plan de Red Hídrica”) a efectos de acelerar la creación de una red de abastecimiento de agua nacional y levantar un sistema de infraestructuras hidráulicas moderno y de alta calidad, así como para abordar, de forma integral, otro tipo de cuestiones en materia de recursos hídricos, ecología del agua, medio ambiente hidrológico y desastres relacionados con el agua. En 2023, la Oficina Nacional de Auditoría de China llevó a cabo una auditoría especial sobre la construcción y la operación de grandes proyectos de trasvase de agua, con el objetivo de contribuir así al establecimiento de una red hídrica moderna, segura y resiliente. La fiscalización se centró en revelar los problemas más destacables en las obras y en la explotación de los grandes proyectos de trasvase de agua, tratando de localizar las trabas sistémicas, las deficiencias en los mecanismos y las lagunas institucionales subyacentes. Partiendo de ejemplos relevantes de planificación y construcción de la red hídrica nacional, en este artículo se estudian las áreas clave en las que deberían focalizarse las auditorías, se analizan experiencias y prácticas de auditoría y se comparten casos típicos a modo de referencia.

II. Panorámica del Plan de Red Hídrica y de su construcción

I. Antecedentes del Plan de Red Hídrica

Desde siempre, el régimen hidrológico de China se ha caracterizado por inundaciones en verano y sequías en invierno, con escasez de agua en el norte y abundancia en el sur. Existen grandes desigualdades en la distribución espacial y temporal de los recursos hídricos: per cápita, los chinos disponemos de tan solo una cuarta parte del agua de la media mundial. Para conformar un mercado nacional unificado, facilitar los flujos económicos internos y promover un desarrollo coordinado entre el norte y el sur, resulta vital reforzar la distribución de los recursos hídricos entre las cuencas fluviales y las regiones. Por otro lado, en China se padecen con frecuencia inundaciones y sequías. Los cursos medios y bajos de los principales ríos son vulnerables a los desbordamientos de sus cuencas y a la acción de fuertes tifones, mientras que las regiones centrales y occidentales se ven amenazadas por lluvias torrenciales y los torrentes de montaña. A fin de poder responder eficazmente a las inundaciones y sequías, es indispensable hacer una planificación sistemática del trazado de los sistemas de infraestructuras hidráulicas sistemáticamente y aprovechar, en beneficio de la economía y la sociedad, el conjunto de ventajas y las prestaciones de los sistemas de ingeniería hidráulica en red.

II. Trazado de la construcción de la Red Hídrica Nacional

En virtud del Plan de Red Hídrica de China, en 2035 se habrá culminado una red integral de distribución y abastecimiento de agua a nivel nacional, compuesta por proyectos troncales, de malla y de nodo. En primer lugar, los esfuerzos están centrados en los denominados “proyectos troncales” de esta red, articulados en torno a los principales cauces de los ríos y los lagos más importantes, con el Proyecto de Trasvase de Agua del Sur al Norte como componente clave. Esto implica avanzar debidamente en la planificación y las obras de una serie de grandes proyectos de desvío, drenaje y evacuación de aguas. En segundo lugar, están los “proyectos malla” de la red hídrica nacional, que consisten en proyectos nacionales y regionales de distribución de agua de gran envergadura. Esto incluye promover la gestión integral de los principales afluentes y de los ríos pequeños y medianos, la conectividad regional del sistema hidrológico río-lago a nivel regional, así como el desarrollo de proyectos de desvío, drenaje y evacuación de aguas para formar un patrón de red hídrica integrada e interconectada tanto para las zonas urbanas como para las rurales. Y, en tercer lugar, los “proyectos nodo” de la red hídrica nacional, que comprenden proyectos de control de aguas y de fuentes hídricas clave.

III. Progresos en la construcción de proyectos de la Red Hídrica Nacional

En los últimos años, el Gobierno chino ha reforzado y mejorado el control macroeconómico, adoptado políticas fiscales proactivas y políticas monetarias moderadas, y aprovechado al máximo la función orientadora de los fondos fiscales con miras a promover las inversiones en infraestructuras hidráulicas y establecer un entorno de financiación en el que el capital fiscal, financiero y social vayan de la mano. La inversión nacional en obras de conservación del agua ha superado el billón de yuanes durante tres años consecutivos, alcanzándose en 2024 la cifra de 47.000 proyectos de conservación ya ejecutados y 1,35 billones de yuanes invertidos. Ahora, con la conclusión de grandes obras como las primeras fases de las rutas oriental y central del Trasvase Sur-Norte y los hitos clave del Trasvase Yangtze-Huaihe, poco a poco se está formando una red de distribución y abastecimiento de aguas entre cuencas y regiones. En el próximo período, China acelerará la construcción de su red hídrica nacional “completada sistemáticamente, segura y fiable, de alto rendimiento y eficiente, ecológica e inteligente, de circulación fluida y regulada de forma ordenada”, que garantice la seguridad hídrica en todo el país.

III. Áreas prioritarias para la auditoría de grandes proyectos de trasvase de agua

I. Fiscalización de la ejecución de los principales planes y proyectos

En tanto que megaproyecto sistémico complejo, la red hídrica nacional involucra a múltiples departamentos y regiones, lo que también exige coordinar una multitud de objetivos. En este sentido, la coordinación del trabajo entre los diversos proyectos de la red hidráulica y las partidas de recursos, la evaluación de la demanda de agua y la estimación de los cambios en las condiciones hidrológicas con todas sus repercusiones pueden suponer todo un desafío. En respuesta a estos retos, los auditores deberían poner el foco en estos aspectos:

Coherencia entre planes. Determinar si el “Plan de Red Hídrica” se ajusta a la ordenación del territorio, las disposiciones de protección del medio ambiente y a los demás planes políticos; si se detallan e implementan las metas del “Plan de Red Hídrica”, se desglosan eficazmente las tareas clave y si los proyectos “troncales”, de “malla” y de “nodo” incluidos en los planes han progresado siguiendo una línea coherente.

Ejecución de proyectos clave. Evaluar si los proyectos clave del “Plan de Red Hídrica” y sus planes de ejecución concretos marchan según lo previsto y si existen dificultades o cuellos de botella en la aprobación o construcción de los proyectos. Debería prestarse especial atención a si los proyectos se han visto afectados negativamente por políticas incoherentes, la inadecuación de los recursos o un desempeño poco diligente por parte de los departamentos pertinentes.

II. Auditoría de la gestión y uso de los fondos

Los grandes proyectos de trasvase reportan importantes beneficios sociales, puesto que su ejecución viene a reforzar la interconectividad, a aumentar las capacidades de asignación de recursos hídricos entre cuencas y regiones, y a mejorar la seguridad del abastecimiento urbano y rural. Como sus ciclos de construcción son largos y sus dimensiones enormes, estos proyectos requieren una financiación muy elevada. Por eso, las auditorías deberían centrarse, en este contexto, en los siguientes puntos:

Conformidad de la financiación. Por tratarse de proyectos de interés público, financiados, principalmente, con fondos fiscales, los auditores deberían verificar si las administraciones públicas y los contratistas de obra obtuvieron los correspondientes fondos a través de múltiples canales, conforme a lo exigido para la aprobación de los estudios de viabilidad, si la proporción de fondos autogenerados por los contratistas se ajusta a las regulaciones y si existen compromisos de financiación no cumplidos que repercutan negativamente en la marcha de los trabajos.

Asignación de los fondos. Los auditores deberían examinar si los presupuestos de los proyectos, los planes de inversión y los fondos son asignados y desembolsados de forma oportuna y suficiente, si ha habido malversación de fondos y si los desembolsos de los medios financieros y los préstamos bancarios se corresponden con el ritmo de avance de los proyectos. Asimismo, deberían inspeccionarse cuestiones como el exceso de fondos ociosos a causa de sobreasignaciones.

Uso de los fondos. Los auditores deberían analizar si la gestión de los fondos es conforme y si los gastos resultan razonables, así como comprobar si se producen pérdidas o despilfarros como consecuencia de unos trabajos preliminares inadecuados o una gestión de fondos poco rigurosa. También se deberían investigar cuestiones como las retenciones ilegales, los retrasos en el reembolso de las retenciones y las demoras en los pagos a las pequeñas y medianas empresas y a los trabajadores.

III. Gestión de las obras

Los grandes proyectos de trasvase de agua, que suelen implicar la participación de numerosas industrias y largas cadenas de suministro, desempeñan un papel crucial de cara a subsanar carencias en materia de infraestructuras y a mejorar el empleo y el bienestar de la población. De ahí que los auditores deberían incidir en cuestiones clave como la licitación de los proyectos, la adquisición de materiales y equipos, y la calidad de los proyectos:

Aprobación de proyectos. Evaluar si los proyectos son realistas o no, si están sobrepresupuestados o si se desarrollan en condiciones precarias. También conviene explorar aspectos como el inflado de los volúmenes del proyecto, la minoración de los estándares de construcción y la reducción del alcance de las obras de construcción sin la debida aprobación.

Gestión de licitaciones y contratos. Averiguar si existen problemas como la no realización de las licitaciones requeridas, la licitación fraudulenta, el amaño de licitaciones o la subcontratación ilegal. Igualmente, se deberían investigar los casos de contratistas no cualificados, inflación de costes o pérdidas significativas por mala gestión.

Control de Calidad. Investigar si se dan casos de “atajos” o cambios no autorizados en el alcance de los trabajos de los grandes proyectos. Debería prestarse especial atención a las principales deficiencias de calidad causadas por una supervisión inadecuada por parte de los contratistas o por negligencia en las tareas de supervisión.

IV. Operación, mantenimiento y rendimiento de los proyectos

Para sacar el máximo partido de los grandes proyectos de trasvase, es indispensable mejorar los mecanismos relativos a su construcción, operación y gestión. Algunas entidades auditadas desatendieron el hecho de que los proyectos de trasvase de agua no pueden crear sinergias sin la culminación simultánea de las infraestructuras de apoyo, como embalses de almacenamiento y redes de distribución, además de los proyectos de conservación individuales. Así, los auditores deberían interesarse por lo siguiente:

Rendimiento de los grandes proyectos. A través de la comparación de los volúmenes reales de agua trasvasada de un proyecto ya finalizado con los niveles de trasvase previstos y los planes anuales de suministro de agua, los auditores pueden analizar si la falta de instalaciones de apoyo ha dado pie a un rendimiento pobre o limitado de los proyectos finalizados.

Operación y mantenimiento. Los auditores pueden revisar si se ha establecido un mecanismo reglado de explotación y mantenimiento, si los defectos de calidad se reparan a su debido tiempo y si se procura separar la gestión y el mantenimiento para reducir costes y mejorar la profesionalidad y el sistema de gestión normalizado. Por otra parte, los auditores deberían examinar si se han elaborado planes de emergencia de suministro de agua para escenarios extremos.

Recaudación de cánones de agua y gastos. Los auditores deberían evaluar si el mecanismo de fijación de precios del agua es razonable y propicio para promover la conservación del agua y la operación sostenible de los proyectos hidráulicos. Las auditorías también deberían fiscalizar si los cánones de agua se recaudan debidamente y si se gestionan y gastan de conformidad con las regulaciones.

III. Casos típicos de la auditoría de grandes proyectos de trasvase de agua

I. Un caso de fiscalización del proceso de aprobación de un proyecto 

En la fiscalización de uno de los grandes proyectos de trasvase de agua, los auditores compararon los cálculos de inversión, los planes de financiación de los estudios de viabilidad, los presupuestos preliminares de ingeniería, los presupuestos de licitación y las cuentas finales en diversas fases. Descubrieron que el proyecto exageraba la demanda de agua para inflar los costes de construcción en la propuesta de proyecto y obtener así más fondos de las arcas públicas. Constataron, además, que se había reducido el alcance del proyecto, se habían rebajado sus estándares y retrasado las obras de las instalaciones e infraestructuras de apoyo. Todo ello no solo en perjuicio de los beneficios supuestamente derivados de este proyecto principal, sino también de la efectividad de la inversión pública de cara a impulsar un impacto económico más amplio. Ante esta situación, en el informe de auditoría se recomendó a los departamentos gestores pertinentes que, adhiriéndose a los principios de “Veracidad, Respeto al Medio Ambiente y Sostenibilidad”, evaluaran la demanda de agua en determinadas zonas, profundizaran en el estudio preliminar del proyecto y aceleraran la construcción de los grandes proyectos de la red hídrica nacional.

II. Un caso de auditoría de las obras de construcciòn de un proyecto 

Los estudios preliminares y la ingeniería son las “raíces” de la calidad y la seguridad en los proyectos de construcción, ya que repercuten directamente en la calidad, la rentabilidad de la inversión y la vida útil del proyecto. En la auditoría de uno de los grandes proyectos de trasvase de agua, los auditores eligieron como temas centrales el estudio y la ingeniería preliminares, habida cuenta de las complejas condiciones geológicas del mismo. Al analizar la coherencia en el uso de materiales, los registros de recepción de obras y los datos topográficos y de ingeniería, y recurriendo a herramientas tecnológicas como el radar de penetración terrestre y a las mediciones in situ, descubrieron que el estudio topográfico realizado por el contratista del proyecto no había sido lo suficientemente exhaustivo. En consecuencia, el proyecto acusó frecuentes accidentes, retrasos e importantes pérdidas económicas durante la construcción. Los auditores recomendaron a los departamentos pertinentes mejorar el sistema de supervisión de la topografía y la ingeniería en los grandes proyectos hidráulicos, con el fin de potenciar la resiliencia del sistema e incrementar la seguridad en el suministro de agua.

III. Un caso de auditoría de la labor de operaciòn y mantenimiento de un proyecto 

Los auditores comprobaron que algunos grandes proyectos de trasvase de agua, una vez finalizados, arrojaban un rendimiento deficiente debido a la ausencia de un mecanismo razonable de fijación del precio del agua. Así las cosas, cuando los precios del agua eran elevados, los usuarios finales seguían sobreexplotando las limitadas aguas freáticas localmente en lugar de comprar agua en el mercado. Pero, por otro lado, si los precios eran bajos, los proyectos de conservación del agua no resultaban eficaces porque no se generaban ingresos suficientes. Por añadidura, algunos proyectos carecían de sistemas de gestión avanzados y de mecanismos administrativos para la asignación racional del agua. Para atajar estos problemas, los auditores recomendaron a los departamentos pertinentes diseñar mecanismos razonables de operación y mantenimiento desde la planificación de los proyectos, establecer un sistema de fijación del precio del agua adecuado y a la medida de las circunstancias locales, así como garantizar la operación sostenible de los proyectos.