Unabhängigkeit stärken durch operative Abläufe: Erfahrungen der Rechnungskontrollbehörde des Bundesstaats Goiás

von Gustavo Felipe Mendes Corrêa und Andre de Oliveira Navarro

Die Unabhängigkeit von Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) gilt weithin als Eckpfeiler einer wirksamen öffentlichen Aufsicht. In der Deklaration von Lima¹ (INTOSAI-P 1) wurde betont, dass ORKB „ihre Aufgaben nur dann objektiv und wirkungsvoll erfüllen können, wenn sie von der überprüften Stelle unabhängig gestellt und gegen Einflüsse von außen geschützt sind“. Aufbauend auf diesem Grundsatz hat die Rechnungskontrollbehörde des brasilianischen Bundesstaats Goiás (Tribunal de Contas do Estado de Goiás; TCE-GO) Investitionen getätigt, um die ISSAI-Grundsätze in konkrete operative Abläufe zu übertragen. Diese Bemühungen zielten nicht nur auf die Verbesserung der methodischen Qualität ab, sondern auch auf die Wahrung der praxisbezogenen Unabhängigkeit, um sicherzustellen, dass die Aufsichtstätigkeiten politischem, wirtschaftlichem sowie institutionellem Druck standhalten.

Von Grundsätzen zu Abläufen

Im Mittelpunkt dieser Initiative steht die Einführung von Arbeitsabläufen (Operational Procedures; OPs), einem Rahmenwerk, das die ISSAI-Leitlinien in standardisierte, überprüfbare und reproduzierbare Verfahren überträgt. Jede OP besteht aus drei sich ergänzenden Komponenten:

1. Prozessabbildung, die den gesamten Workflow jeder Prüfung darstellt und die einzelnen Schritte und Zuständigkeiten klar festlegt.
2. Arbeitsanweisungen, die Einzelheiten, fachliche Referenzen und praktische Anleitungen zur Erleichterung der Durchführung enthalten.
3. Beschreibende Leitfäden, die maßgeschneiderte Empfehlungen für die Besonderheiten jeder Art von Prüfungsvorhaben bieten.

Durch das Zusammenführen dieser Hilfsmittel hat der TCE-GO die Operationalisierung der ISSAI-Grundsätze standardisiert – insbesondere die in ISSAI 100² verankerten, welche die Rolle von Ethik und Unabhängigkeit für die Ausrichtung der Prüftätigkeiten hervorheben. Was einst abstrakte Grundsätze waren, ist nun in tägliche Arbeitsabläufe eingebettet. Dies bietet Prüferinnen und Prüfern eine klare methodische Unterstützung und schützt sie gleichzeitig vor willkürlichen Anweisungen oder inkonsistenten Verfahren.

Unabhängigkeit stärken durch operative Disziplin

Die OPs sind zu einem Schutzwall vor externem Druck geworden. In der Praxis äußert sich dieser Druck oft durch die verzögerte Beantwortung von Prüfungsanfragen, Versuche, Erkenntnisse aus politischen Gründen anzufechten, oder Druck, Schlussfolgerungen hinauszuzögern oder abzuschwächen. Die standardisierte Struktur der OPs verhindert, dass solche Einflüsse das Verfahren ändern. Jede Phase – von der Festlegung der Kriterien über die Erhebung von Nachweisen bis hin zur Berichterstattung – ist im Voraus festgelegt, dokumentiert und nachvollziehbar. Dies erschwert es externen Akteurinnen und Akteuren, Einfluss zu nehmen, und stellt sicher, dass die Prüfungsurteile konsistent sowie verteidigbar sind.

Darüber hinaus stärken OPs die interne Unabhängigkeit. Indem sie die übermäßige Abhängigkeit von hierarchischer Führung reduzieren, befähigen sie Prüferinnen und Prüfer am Anfang ihrer Karriere, innerhalb eines robusten methodischen Rahmenwerks autonom zu handeln. Anstatt von subjektiven Anweisungen abhängig zu sein, können Prüferinnen und Prüfer standardisierte Arbeitsabläufe zu Rate ziehen, die ihrem professionellen Urteilsvermögen Stabilität verleihen. Dies steht im Einklang mit der Forderung der Deklaration von Lima, dass das Prüfungspersonal selbst frei von unzulässiger Einflussnahme sein muss. So stellt die Deklaration sicher, dass Unabhängigkeit nicht nur institutionell, sondern auch operativ vorhanden ist.

Konkrete Auswirkungen

Die Institutionalisierung der OPs hat zu messbaren und symbolischen Ergebnissen geführt. Der TCE-GO hat erfolgreich vier ISO-Zertifizierungen erhalten – ISO 9001 (Qualitätsmanagement), ISO 14001 (Umweltmanagement), ISO 27001 (Informationssicherheitsmanagement) und ISO 37001 (Anti-Korruptionsmanagement). Zusammen belegen diese Zertifizierungen die Ausgereiftheit seiner Führungs- sowie Kontrollsysteme und signalisieren gleichzeitig die Einhaltung internationaler Vorgaben, die von ORKB weltweit übernommen wurden. Ebenso wichtig ist, dass die Einführung der OPs die Glaubwürdigkeit seiner Prüfungen erhöht hat, da gezeigt wurde, dass Erkenntnisse nicht das Ergebnis individueller Ermessensentscheidungen sind, sondern eines transparenten und reproduzierbaren Verfahrens.

Für das Prüfungspersonal gab es transformative Folgen. Anstatt sich in Unklarheiten zurechtfinden zu müssen, profitieren sowohl junge als auch erfahrene Prüferinnen und Prüfer von einem strukturierten Fahrplan für den Prüfungszyklus. So können sie Herausforderungen antizipieren, die nächsten Schritte planen und wichtige Entscheidungen dokumentieren. Durch die Einbettung von fachlichem Urteilsvermögen in ein transparentes Rahmenwerk stärken die OP sowohl Vertrauen als auch Rechenschaftspflicht. In der Praxis führt diese Unabhängigkeit zu einer wirksameren Überwachung von Unregelmäßigkeiten bei der Gehaltsabrechnung, Fehlberechnungen der Pensionen und Mängeln bei internen Kontrollen – Problemen mit erheblichen finanziellen und sozialen Auswirkungen.

Angleichung an international bewährte Verfahren

Der Ansatz des TCE-GO steht im Einklang mit bewährten Verfahren, die von führenden ORKB weltweit angenommen wurden.

• ORKB des Vereinigten Königreichs³: Verwendet Leitfäden für Prüferinnen und Prüfer sowie strukturierte Vorlagen mit integrierten Qualitätskontrollen.
• Europäischer Rechnungshof (Europäische Union)⁴: Betreibt die AWARE-Plattform, welche die Methodologie und die obligatorische Dokumentation von Risikobeurteilungen zentralisiert.
• ORKB Kanada⁵: Verlangt die systematische Dokumentation widersprüchlicher Nachweise und führt Erkenntnisse in zentralen Speicherorten zusammen.
• ORKB der Vereinigten Staaten von Amerika (USA)⁶: Schreibt durch das Yellow Book eine transparente Dokumentation von Nachweisen, Urteilen und Schlussfolgerungen vor.

Aus diesen Erfahrungswerten gehen gemeinsame Themen hervor: Digitalisierung, Standardvorlagen, Entscheidungsprotokolle und proaktive Qualitätsprüfungen – alles Elemente, die in den OPs des TCE-GO enthalten sind. Damit hat sich die Rechnungskontrollbehörde innerhalb einer globalen Gemeinschaft von ORKB, die sich dafür einsetzt, Unabhängigkeit durch methodische Genauigkeit in die Praxis einzubetten, etabliert.

Herausforderungen und nächste Schritte: der kulturelle Wandel

Trotz der Bedeutung fachlicher Errungenschaften besteht die nächste Herausforderung im kulturellen Wandel. OPs können die Unabhängigkeit nur dann aufrechterhalten, wenn sie von der gesamten Organisation als unverzichtbare Hilfsmittel angenommen werden. Dies erfordert kontinuierliche Investitionen in:

• Schulungen und Sachkompetenzausbau: Workshops in regelmäßigen Abständen, um sicherzustellen, dass alle Prüferinnen und Prüfer sowohl die ISSAI-Grundsätze als auch deren praktische Anwendung verstehen.
• Aktualisierung der OPs durch Feedbackschleifen: Anpassungen aufgrund von während der Prüfungsdurchführung gewonnenen Erkenntnissen, um sicherzustellen, dass die Methoden relevant und dynamisch bleiben.
• Peer-Learning und Wissensaustausch: Förderung des Austausches über Erfahrungen sowie Dilemmata unter den Teams, wodurch eine Kultur der professionellen Skepsis und kollektiven Rechenschaftspflicht gefestigt wird.
• Qualitätssicherung: Verfestigung des Gedankens, dass Unabhängigkeit nicht nur durch die Abwehr externer Einflüsse, sondern auch durch die Bereitstellung hochwertiger, glaubwürdiger Prüftätigkeiten gewahrt wird.

Im Wesentlichen darf Unabhängigkeit nicht als defensiver Schutzschild angesehen, sondern muss als konstruktives Hilfsmittel betrachtet werden. OPs machen Unabhängigkeit greifbar, indem sie sie in Arbeitsabläufe einbetten. Allerdings ist es die Organisationskultur – kontinuierliche Schulungen, Aktualisierungen sowie Zusammenarbeit –, die dafür sorgt, dass sie lebendig und nachhaltig bleibt.

Fazit

Der Fall des TCE-GO zeigt, wie ORKB die Ideale der Unabhängigkeit in die Praxis umsetzen können. Die Verankerung der Prüftätigkeiten in standardisierten Arbeitsabläufen hat die Fähigkeit der Behörde gestärkt, externem Druck standzuhalten, die berufliche Autonomie der Prüferinnen und Prüfer verbessert sowie sein Ansehen durch internationale Zertifizierungen erhöht. Noch wichtiger ist, dass damit gezeigt wurde, dass Unabhängigkeit nicht nur eine verfassungsrechtliche Garantie ist, sondern eine operative Gegebenheit, welche die Art und Weise prägt, wie Prüfungen geplant sowie durchgeführt werden und wie über sie berichtet wird.

Wie uns die Deklaration von Lima in Erinnerung ruft, ist Unabhängigkeit unverzichtbar für objektive und wirksame Prüfungen. Durch die Überführung der ISSAI-Grundsätze in konkrete Arbeitsabläufe hat der TCE-GO nicht nur seine Unabhängigkeit geschützt, sondern auch sein Engagement für Transparenz, Rechenschaftspflicht und den verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Geldern bekräftigt. Seine Erfahrungen liefern ORKB weltweit, die Unabhängigkeit durch methodische Innovation und kulturellen Wandel institutionalisieren wollen, ein reproduzierbares Modell.

Quellenangaben

1. INTOSAI. (1977/1998). Deklaration von Lima über die Leitlinien der Finanzkontrolle (INTOSAI-P 1). Aufgerufen auf: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/INTOSAI_P_1_de_2019.pdf
2. INTOSAI. (2013). ISSAI 100 – Allgemeine Grundsätze der staatlichen Finanzkontrolle. Aufgerufen auf: https://www.issai.org/wp-content/uploads/2019/08/ISSAI-100-Allgemeine-Grundsatze-der-staatlichen-Finanzkontrolle.pdf
3. Oberste Rechnungskontrollbehörde (UK). Auditor Guidance Notes (AGN) and Quality Management System. Aufgerufen auf: https://www.nao.org.uk/code-audit-practice/guidance-and-information-for-auditors/
4. Europäischer Rechnungshof. Audit Methodology and AWARE Platform. Aufgerufen auf: https://methodology.eca.europa.eu/aware/GAP/Pages/default.aspx
5. Oberste Rechnungskontrollbehörde Kanada. Direct Engagement Manual. Aufgerufen auf: https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/methodology/performance-audit/manual/index.shtm
6. Oberste Rechnungskontrollbehörde der USA. (2018). Generally Accepted Government Auditing Standards (Yellow Book). Aufgerufen auf: https://www.gao.gov/yellowbook