Umsetzung von Entscheidungen: Fallstudie zu einer Prüfung bei der Transportinfrastrukturbehörde
Autorenschaft: Walisson Alan Correia de Almeida und Luiz Fernando Ururahy de Souza, externe Bundeskontrollprüfer, ORKB Brasilien
1 – Einleitung
Die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) Brasilien, bekannt als Tribunal de Contas da União (TCU), hat die Aufgabe, die Buch- und Haushaltsführung, Finanz- und Vermögensverwaltung sowie das operative Management der Bundesstellen zu überwachen, um für Rechtmäßigkeit, Legitimität und Wirtschaftlichkeit zu sorgen. Die Bundesverfassung aus dem Jahr 1988 befähigt den TCU, die Einhaltung der Gesetze durchzusetzen, indem er bei der Feststellung von Unrechtmäßigkeit Fristen für notwendige Korrekturmaßnahmen setzt.
Der TCU hat die Befugnis, zwei Arten von Entscheidungen zu erlassen: Beschlüsse und Empfehlungen. Beschlüsse sind verpflichtend und schreiben der Empfängerstelle vor, innerhalb einer festgelegten Frist bestimmte unmittelbare Maßnahmen zu ergreifen, um Unregelmäßigkeiten zu beheben, deren Auswirkungen zu beseitigen oder unregelmäßige Vorgänge zu vermeiden. Empfehlungen hingegen sind kollaborativ und bieten der Empfängerstelle Optimierungsmöglichkeiten, um die Führungspraxis oder öffentliche Strategien und staatliche Programme zu verbessern.
Die Kontrolle dient dem TCU als wichtiges Instrument, um die Einhaltung sowie Wirksamkeit seiner Beschlüsse und Empfehlungen zu überprüfen. Im Gegensatz zur Nachverfolgung, die eine kontinuierliche Aufsicht über öffentliche Strategien und staatliche Programme beinhaltet, werden bei Kontrollen gezielt die Beachtung der TCU-Entscheidungen sowie deren Wirkung beurteilt.
In dieser Studie wird eine Fallanalyse vorgestellt. Ihr Ziel war die Beurteilung des Einflusses eines TCU-Beschlusses, der im Anschluss an die Prüfung einer staatlichen Behörde ausgestellt wurde, auf den effizienten Einsatz staatlicher Mittel. Sie untersucht, welche Auswirkungen der Kontrollprozess des TCU auf die Leistung der Behörde hatte, und ist darauf ausgerichtet, erfolgreiche Strategien sowie Bereiche mit Verbesserungsbedarf aufzuzeigen. Ziel dabei ist, Erkenntnisse und praktische Einblicke abzuleiten, die anderen ORKB bei ihren Aufsichtstätigkeiten zugutekommen könnten, und so zum breiteren Diskurs über Mittelverwaltung sowie Rechenschaftspflicht im öffentlichen Sektor beizutragen.
2 – Kontext der Fallstudie
Die für die brasilianische Verkehrsinfrastrukturpolitik zuständige Behörde ist das „Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes“ (DNIT). Eine Prüfung, Verfahren 013.068/2016-4, wurde durchgeführt, um die Instandhaltungsarbeiten auf Straßenabschnitten, die unter das nationale Verkehrssicherheits- und Beschilderungsprogramm (BR-Legal Program) fallen, zu prüfen. Das BR-Legal Program verfolgt das Ziel, die Sicherheit auf den Bundesautobahnen im Zuständigkeitsbereich des DNIT stark zu erhöhen.
Diese Prüfung war die Fortsetzung vorangegangener Prüfungen zur Verkehrssicherheit in Bereichen mit hohem Unfallrisiko, bei denen mehrere Unregelmäßigkeiten, zum Beispiel die Nichteinhaltung technischer Normen (Fahrbahnbreite, Kurvenüberhöhung, Seitenstreifen), Unzulänglichkeiten bei Beschilderungs- und Sicherheitselementen sowie Instandhaltungs- und Sauberkeitsprobleme, ermittelt wurden.
Zudem wurde Verzug bei der Durchführung von Projekten festgestellt, wodurch sich Verbesserungen im Bereich Verkehrssicherheit weiter verzögerten. Als Reaktion darauf führte der TCU eine neue Prüfung durch, um die Verkehrssicherheitspolitik neu zu bewerten und ermittelte Mängel zu beheben.
3 – Ausarbeitung des Beschlusses während der Prüfung
Das Hauptproblem, mit dem sich die Prüfung befasste, war, dass die Ausschreibung zum BR-Legal Program Straßenabschnitte, die von staatlichen Behörden verwaltet werden, und auch Segmente, die dem Privatsektor übergeben wurden, beinhaltete. Darüber hinaus wurde geprüft, in welchem Ausmaß nicht asphaltierte oder sogar nicht gebaute Straßenabschnitte enthalten waren.
Demnach reichten die Bietenden Angebote für Leistungen ein, die auch den in der Ausschreibung erwähnten Ausbau der Autobahnen umfassten. Die Gewinnerunternehmen erfüllten die Verträge jedoch nur zum Teil, ohne proportionale Verringerung des Vertragswerts. Während der Prüfung wurde nachgewiesen, dass dies in mehreren Abschnitten des Programms der Fall war.
Damals war die vorherrschende Methode, mit welcher der TCU Beschlüsse und Empfehlungen ausarbeitete, in der Resolution 265/2014 verankert.
Diese Norm war bereits bestrebt, sicherzustellen, dass Beschlüsse klar, umsetzbar und von Relevanz für die Behörde sind. Die Beschlüsse sollten konkrete Fristen für die Umsetzung und die Mitteilung der ergriffenen Maßnahmen an den TCU enthalten oder, in komplexeren Fällen, bei der Vorlage eines Aktionsplans zur Lösung des Problems, die Festlegung der zu ergreifenden Maßnahmen, der Verantwortlichen und der Fristen für die Umsetzung erfordern.
Sie sieht ebenfalls vor, dass Beschlüsse Aspekte, die für die Behebung der bei der Prüfung ermittelten Hauptmängel relevant sind, priorisieren und auf nachgewiesenen Fakten oder durchgeführten Analysen beruhen sollten. Beschlüsse betonen, „was“ Verbesserung bzw. Korrektur bedarf, ohne vorzuschreiben, „wie“ eine solche Aufgabe erledigt werden soll, und ergehen im Anschluss an eine Durchführbarkeitsbeurteilung.
Dementsprechend legte das Urteil 2.828/2016 des Plenums fest, dass das DNIT alle Verträge, die unter das BR-Legal Program fallen, neu zu bewerten hat, um die Vertragswerte im Hinblick auf die Leistungen auf nicht gebauten, sich im Bau befindlichen oder außerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs liegenden Bundesautobahnen zu bestimmen und gegebenenfalls abzuziehen. Die hierfür gewährte Frist betrug 60 Tage.
Dieser Beschluss stand im Einklang mit den Zielen und Anforderungen des DNIT und dem BR-Legal Program, da er auf den effizienten Einsatz öffentlicher Mittel, inklusive Investitionen in tatsächlich machbare Leistungen im Zuständigkeitsbereich der Behörde, abzielte.
Es ist ebenfalls festzustellen, dass sich der Beschluss auf die Vertragsneubewertung hinsichtlich der nicht zutreffenden Leistungen (aufgrund der Sachlage bezüglich der Autobahnen) konzentriert, auf im Prüfbericht nachgewiesenen Fakten oder durchgeführten Analysen beruht und es der Behörde im eigenen Ermessen überlässt, wie Korrekturen vorgenommen werden.
Allerdings ist zu bemerken, dass ihm keine angemessene Durchführbarkeitsbeurteilung vorausging, wie aus der gewährten Frist im Ausmaß von mageren 60 Tagen hervorgeht. Somit ist es naheliegend, dass die operativen Kapazitäten der Behörde sowie die praktischen Herausforderungen, die während des Neubewertungsprozesses auftreten könnten, nicht berücksichtigt wurden – wie nachfolgend beschrieben wird.
4 – Kontrolle und Umsetzung des Beschlusses
Die Verwaltungsverordnung 27/2009 skizziert die Kontrolle von Beschlüssen sowie Empfehlungen und beinhaltet die Schritte Planung, Umsetzung, Berichterstellung sowie Qualitätssicherung. In dieser Kontrollphase ist die wichtigste Methode des TCU für die Interaktion mit Behörden die sogenannte Sorgfalt: ein Prozess für die Anforderung notwendiger Informationen oder Dokumente für die Überprüfung von Fällen. Dazu zählt die Festlegung von Fristen für die Einreichung derartiger Informationen oder Dokumente, die wesentlich für die Abklärung von Unsicherheiten, das Erheben von Nachweisen und die Kontrolle der Entscheidungsumsetzung sind. Dies soll die präzise Ermittlung der Fakten gewährleisten, um eine solide Grundlage für die Urteile des TCU zu schaffen.
Das im kontrollierten Fall ermittelte Hauptproblem war die unzureichende Beurteilung der Durchführbarkeit der Beschlüsse. Diese Art der Aufsicht verabsäumte es, die operativen Kapazitäten der Behörde sowie die potenziellen praktischen Herausforderungen, die bei der Vertragsneubewertung auftreten könnten, zu berücksichtigen.
Im ursprünglichen Beschluss wurde eine 60-tägige Frist für die Umsetzung gewährt. Die Umsetzung galt allerdings erst im Jahr 2019, fast drei Jahre nach der ursprünglichen Entscheidung, als abgeschlossen. Der Umsetzung standen mehrere Hindernisse im Weg: ein Fachkräftemangel und überlastete Teams, exzessive Bürokratie, die von komplizierten administrativen Verfahren und der Notwendigkeit zahlreicher Genehmigungen geprägt war, und Führungswechsel, die zu einer Unterbrechung des Informationsaustausches, verlagerten Prioritäten sowie Verwirrung bezüglich der ursprünglichen Beschlüsse führten.
Um diese Hindernisse zu überwinden, wurde die Frist verlängert und es wurden zahlreiche „Sorgfaltsverlangen“ ausgestellt. Dies zeigt, dass der TCU seine Verfahren neubewerten und seine Kommunikation sowie Zusammenarbeit mit den Behörden von der Ausstellung der Beschlüsse an bis hin zu deren Kontrolle verbessern muss, um eine wirksamere und zeitgerechtere Umsetzung sicherzustellen.
5 – Auswirkung auf das geprüfte Programm
Trotz der Hindernisse und Verzögerungen kamen dem BR-Legal Program die Entscheidungen des TCU merklich zugute, wie das Urteil 2.232/2019 des Plenums zeigt. Diese Intervention führte zu deutlichen Verbesserungen in der Programmverwaltung sowie -durchführung und zu gesteigerter Effizienz.
Durch die Anpassung von 57 der 109 Verträge wurden erhebliche Kosteneinsparungen erzielt: ca. 458 Millionen R$ (ca. 90 Millionen US$ zum Wechselkurs vom Mai 2024). Dieser Erfolg unterstreicht eine bessere Mittelzuweisung, welche die Ausgaben in Einklang mit dem tatsächlichen Bedarf des Programms bringt.
Darüber hinaus wurde das Potenzial für die Ausführung unregelmäßiger Leistungen und somit Schwachstellen des Programms aufgedeckt. Die Korrekturmaßnahmen des TCU, welche die Anpassung der Vertragswerte beinhalteten, zeugten von einem Engagement für Transparenz und verantwortungsvolle Verwaltung, wodurch finanzielle Risiken verringert wurden. Dieser Ansatz korrigierte nicht nur unmittelbare Probleme, sondern schuf ebenfalls einen Präzedenzfall für die wirksamere Verwaltung öffentlicher Gelder, der Rechenschaftspflicht sicherstellt und potenzielle finanzielle Verluste minimiert.
6 – Partizipatorische Ausarbeitung von Entscheidungen
Um die Wirksamkeit der Kontrollmaßnahmen sowie die Qualität der Entscheidungen zu steigern, überarbeitete der TCU seine Methode in der Resolution 315/2020. Diese Änderung legt einen Akzent auf die Einbindung der geprüften Stellen in den Entscheidungsprozess, indem vorläufige Prüfberichte, die Entscheidungs- und Empfehlungsentwürfe enthalten, geteilt und Feedback der Stellen zu den praktischen Auswirkungen der Umsetzung sowie Alternativen innerhalb eines angemessenen Zeitraums eingeholt werden.
Die Resolution verfügt, dass die Antworten der geprüften Stellen in den endgültigen Entscheidungsentwurf einfließen müssen. Wenn die geprüften Stellen negative Auswirkungen aufzeigen oder effizientere Lösungen vorschlagen, muss der TCU die Beibehaltung des ursprünglichen Vorschlags rechtfertigen. Dieses Vorgehen gewährleistet einen inklusiven Ansatz, der die Anregungen der geprüften Stellen zu den Entscheidungen des TCU einbezieht und dabei auf eine besser fundierte und wirksamere Entscheidungsfindung, die praktische Aspekte und die Verbesserungsvorschläge der geprüften Stellen berücksichtigt, abzielt.
7 – Gewonnene Erkenntnisse und bewährte Verfahren
Die Fallstudie hebt die Bedeutung einer angemessenen Beurteilung der Durchführbarkeit von Entscheidungen hervor. Wenn die operativen Kapazitäten einer Behörde nicht berücksichtigt werden, kann das zu unrealistischen Fristen und beträchtlichen Verzögerungen führen. Es ist unerlässlich für ORKB, die Kapazität einer geprüften Behörde, Empfehlungen innerhalb von gesetzten Fristen umzusetzen, zu analysieren und potenzielle Herausforderungen zu berücksichtigen.
Um das Problem zu entschärfen, verbesserte der TCU seine Kommunikation mit den geprüften Behörden, um einen konstruktiven Dialog zu fördern und die Einreichung von Kommentaren sowie Alternativvorschlägen während des Prüfungsverfahrens zu ermöglichen. Ein Fokus auf Transparenz und die Rechtfertigung von Entscheidungen ist ausschlaggebend, um Vertrauen und Zusammenarbeit zwischen Stellen zu erwirken. Andere ORKB könnten diesen Ansatz, bei dem geprüfte Stellen in den Entscheidungsprozess eingebunden und ein fortlaufender Dialog gefördert wird, übernehmen, um ihre Prüfungseffizienz zu steigern.
Trotz der angetroffenen Herausforderungen hatten Prüfung und Kontrolle eine merklich positive Wirkung auf das geprüfte Programm, die deutliche Verbesserungen in der Programmverwaltung und -durchführung brachte. Die Neubewertung und Nachverhandlung der Verträge führte zu erheblichen Kosteneinsparungen. Dies zeigt die Wirksamkeit von ORKB-Prüfungen sowie -Kontrollen bei der Förderung der Zuteilungseffizienz und der Sicherstellung eines angemessenen Einsatzes öffentlicher Mittel auf.
