Das Disaster Resilience Framework: Ein Instrument zur Förderung von Voraussicht und Verantwortlichkeit

Die nationalen Regierungen sind gut positioniert, um zukunftsorientierte Ansätze zu fördern, die die Dringlichkeit der unmittelbaren Katastrophenhilfe mit der Rationalität strategischer, vorausschauender Maßnahmen verbinden.

von Carolyn Blocker, Kathryn Godfrey und Joe Thompson, U.S. Government Accountability Office

Einführung

Naturkatastrophen wie Wirbelstürme, Überschwemmungen und Waldbrände haben das Potenzial, das tägliche Leben der Menschen zu zerstören, indem sie Verletzungen und Todesfälle verursachen, Häuser und Infrastrukturen zerstören und wirtschaftlichen Schaden anrichten. Von 2000 bis 2019 gab es weltweit 7.348 Katastrophenereignisse größeren Ausmaßes, die 1,23 Millionen Menschenleben forderten, 4,2 Milliarden Menschen betrafen (viele davon mehr als einmal) und zu weltweiten wirtschaftlichen Verlusten in Höhe von rund 2,97 Billionen US-Dollar führten.

In der Regel leiten die Regierungen die Wiederaufbaubemühungen, indem sie Katastrophenhilfe bereitstellen und die Maßnahmen der verschiedenen Regierungsebenen und des privaten Sektors koordinieren. Diese Bemühungen können Jahre oder sogar Jahrzehnte dauern und die Regierungen Milliarden von Dollar kosten. Die sich daraus ergebenden steuerlichen Risiken nehmen zu, da einige Naturgefahren, die zu Katastrophen führen, aufgrund des Klimawandels immer häufiger und intensiver auftreten.

Regierungen und Gemeinden können jedoch die Auswirkungen, das Risiko und die Kosten von Naturkatastrophen verringern – anstatt nur darauf zu reagieren -, indem sie gezielte, vorausschauende Anstrengungen unternehmen, um die “Katastrophenresilienz” zu verbessern, d. h. die Fähigkeit, durch Naturkatastrophen und den Klimawandel verursachten Störungen standzuhalten und sich schnell davon zu erholen. Dazu gehören Maßnahmen zur Verringerung der Auswirkungen von Katastrophen (“Gefahrenabwehr”) und zur Bewältigung der tatsächlichen und erwarteten Auswirkungen des Klimawandels (“Klimaanpassung”). (Siehe Abbildung 1.)

Im Jahr 2015 berichtete das U.S. Government Accountability Office, die oberste Rechnungsprüfungsbehörde der Vereinigten Staaten, dass die Verbesserung der Widerstandsfähigkeit gegenüber dem Klimawandel zwar Vorlaufkosten verursachen, aber auch potenzielle zukünftige Schäden durch klimabedingte Ereignisse verringern könnte. In Anbetracht der Risiken kann und sollte die Rechenschaftspflichtige Gemeinschaft ihre Fähigkeit zur Vorausschau nutzen, um Regierungen zu Ansätzen zu bewegen, die Gemeinschaften und Infrastrukturen widerstandsfähiger gegen Katastrophen machen.

Zu diesem Zweck schuf das GAO das Disaster Resilience Framework, ein Instrument zur Förderung eines vorausschauenden und ganzheitlichen Systemansatzes für eine komplexe Problemstellung. Der Rahmen hilft Entscheidungsträgern und Verantwortlichen, Möglichkeiten zur Förderung der Katastrophenresilienz zu erkennen und die Gesamtkosten für den Wiederaufbau und die Auswirkungen auf das Leben der Menschen zu verringern.

Ein langfristiges Ergebnis, das kurzfristige Investitionen erfordert

Die Stärkung der Katastrophenresistenz erfordert die Investition von Zeit und Ressourcen in kurz- und langfristige Maßnahmen mit ungewissem Ausgang, da die Rentabilität dieser Investitionen davon abhängt, wo und wie sich Katastrophen manifestieren. Während des Wiederaufbaus nach einer Katastrophe, wenn die Lektionen noch frisch und konkret sind, kann der politische Wille, das Katastrophenrisiko anzugehen, stark sein. Mit dem richtigen Fokus und den richtigen Ressourcen können Gemeinschaften Verwüstungen und Zerstörungen mit Maßnahmen begegnen, die ihre physische und soziale Widerstandsfähigkeit stärken. Gleichzeitig sind Entscheidungen zur Risikominderung in der unmittelbaren und mittelbaren Zeit nach einer Katastrophe – oft als “post-disaster mitigation” bezeichnet – anfällig für Partikularinteressen und können dazu führen, dass Chancen zur Verringerung des Gesamtrisikos auf kommunaler, regionaler und nationaler Ebene verpasst werden.

Umgekehrt kann der oft als “Pre-Disaster Mitigation” bezeichnete Ansatz, bei dem Investitionen in Abwesenheit einer kürzlich eingetretenen Katastrophe getätigt werden, eine durchdachte Planung ermöglichen und die Fallstricke einer reaktionären Entscheidungsfindung vermeiden. Dieser Ansatz bietet Möglichkeiten für langfristige, wirksame Strategien, um systemweite Lösungen und Partnerschaften zu erreichen.

Eine Herausforderung bei der Risikominderung im Vorfeld von Katastrophen besteht jedoch darin, dass Bürger und Führungskräfte, selbst wenn sie ein rationales Verständnis für den Wert der Risikominderung haben, dazu neigen, Risiken mit geringer Wahrscheinlichkeit zu vernachlässigen und sich nur ungern auf komplexe Kompromisse einlassen, wenn sie nicht gerade eine Katastrophe am eigenen Leib erfahren haben. Außerdem zielen Führungskräfte oft auf Investitionen ab, die sich während ihrer Amtszeit auszahlen, und nicht auf solche, die sich erst nach und nach und ohne Garantie auszahlen.

Die nationalen Regierungen sind gut positioniert, um zukunftsorientierte Ansätze zu fördern, die die Dringlichkeit der unmittelbaren Katastrophenhilfe mit der Rationalität strategischer, vorausschauender Maßnahmen verbinden. In einem Kontext, in dem die Entscheidungsfindung auf untergeordnete Gerichtsbarkeiten und nichtstaatliche Stellen verteilt ist, können die nationalen Regierungen auch Maßnahmen in Betracht ziehen, die Investitionen in die Katastrophenvorsorge angesichts konkurrierender Prioritäten attraktiver machen würden.

Geteilte Verantwortung

Auch wenn die Regierungen oft die Federführung bei den Wiederherstellungsmaßnahmen übernehmen, ist die Katastrophenresilienz eine gemeinsame Aufgabe. Im Jahr 2005 hat die Weltkonferenz zur Verringerung von Katastrophen erkannte an, dass das Erreichen einer “substanziellen Verringerung der Verluste von Menschenleben und der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Werte von Gemeinschaften und Ländern” das “volle Engagement und die Beteiligung aller betroffenen Akteure, einschließlich Regierungen, regionaler und internationaler Organisationen, des privaten Sektors und der wissenschaftlichen Gemeinschaft” erfordert.

Das Disaster Resilience Framework des GAO berücksichtigt eine Vielzahl von Instrumenten, die der US-Bundesregierung zur Verfügung stehen, um Entscheidungen zu beeinflussen und Investitionen in einem Unternehmen zu fördern, auf das sie nur wenig direkten Einfluss hat. Das Rahmenwerk richtet sich an ein breites Publikum innerhalb der Bundesregierung, darunter auch an Personen, die für die Planung (z. B. politische Entscheidungsträger, Programmmanager und Spezialisten) und Bewertung (z. B. Analysten, Evaluatoren und Prüfer) von Maßnahmen zur Katastrophenvorsorge zuständig sind. Der Rahmen wurde zwar für den US-Kontext entwickelt, aber auch andere nationale Regierungen und nachgeordnete Gerichtsbarkeiten können von der Anwendung der in diesem Rahmen dargelegten Grundsätze profitieren. Abbildung 2 zeigt im US-Kontext Beispiele für Instrumente, die nationale Regierungen einsetzen können, um die Handlungen, Verantwortlichkeiten und Interessen aller Beteiligten zu beeinflussen und zu fördern.

Übergeordnete Grundsätze für die Gestaltung und Bewertung von Maßnahmen
Die drei allgemeinen, sich überschneidenden Grundsätze des Rahmens – Information, Integration und Anreize – können Regierungen dabei helfen, Maßnahmen zur Förderung der Katastrophenresilienz in die Routineaufgaben bestimmter Stellen, Programme und Bemühungen einzubeziehen (“durchgängige Risikominderung”) und Prioritäten für Politik und Investitionen auf höchster Ebene festzulegen (“strategische Risikominderung”). Der Rahmen enthält auch eine Reihe von Fragen zu den drei Grundsätzen, die die Benutzer auf ihren spezifischen Kontext anwenden können. (Siehe Abbildung 3.)

Informationen. Der Zugang zu genauen, umfassenden und zuverlässigen Informationen aus den Bereichen Finanzen, Technik, Umwelt, Raumplanung und anderen Bereichen kann Entscheidungsträgern helfen, Risiken zu erkennen und die Auswirkungen von Strategien zur Risikominderung zu bewerten. So können nationale Regierungen beispielsweise technische Hilfe leisten, um Entscheidungsträgern in kleineren, schlechter ausgestatteten Ländern bei der Interpretation der verfügbaren Risikoinformationen und der Analyse von Alternativen zur Risikominderung zu helfen.

Integration. Eine integrierte Analyse und Planung kann den Entscheidungsträgern helfen, kohärente und koordinierte Resilienzmaßnahmen zu ergreifen. So kann die Regierung beispielsweise das Fachwissen und die Ressourcen nichtstaatlicher Partner nutzen, indem sie von der Privatwirtschaft entwickelte Bauvorschriften und -normen in die Bemühungen der Regierung um robustere Maßnahmen zur Risikominderung einbezieht.

Anreize. Anreize können dazu beitragen, dass langfristige, zukunftsorientierte Investitionen zur Risikominderung unter konkurrierenden Prioritäten realisierbar und attraktiv sind. Anreize können die Kosten senken oder den Nutzen von Risikominderungsmaßnahmen erhöhen, was Investitionen in die Katastrophenresilienz auf allen Regierungsebenen, bei Einzelpersonen und im Privatsektor fördern kann. So könnten beispielsweise Anreize wie staatliche Regulierungsauflagen oder Bedingungen für die Gewährung von Finanzhilfen lokale Regierungen und andere Infrastruktureigentümer dazu bewegen, in die Katastrophenvorsorge zu investieren.

Diese Grundsätze können auf jede Art von Katastrophe angewandt werden – nach der Katastrophe, vor der Katastrophe oder außerhalb der traditionellen Vorsorge- und Wiederherstellungsmaßnahmen – solange das Ziel darin besteht, vorausschauende Möglichkeiten zu identifizieren, um Maßnahmen, Verantwortlichkeiten und Interessen zur Risikominderung in einem ganzen System von staatlichen und nichtstaatlichen Entscheidungsträgern zu nutzen oder zu beeinflussen.

Titelbild: Ken Engquist / National Oceanic and Atmospheric Administration